I SA/Wa 1706/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Maria Tarnowska WSA Bogdan Wolski Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1994 r., Nr [...], stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Miasto P. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w P., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], jako działka nr [....] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [....]. Organ ustalił, ze w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) tj. 5 lutego 1946 r. przedsiębiorstwo W. stanowiła własność kupca O. S. w P. Decyzją z dnia [...] marca 1950 r. Minister Przemysłu Rolnego i Spożywczego na podstawie § 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. R.P. Nr 16, poz. 62) wznowił postępowanie w sprawie przejęcia W. na własność Państwa, bowiem na mocy wcześniej wydanego postanowienia Głównej Komisji do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw z dnia [...] września 1947 r. nr [...], omawiane przedsiębiorstwo zostało skreślone z wykazu przedsiębiorstw przejmowanych na własność Państwa. W dniu [....] grudnia 1950 r. Minister Przemysłu Rolnego i Spożywczego wydał orzeczenie Nr [...] o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa części dotyczącej pn. W., ul. [...] – O. S. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1994 r., Nr [...], powołując się na art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późno zm.), stwierdził, że Miasto P. nabyło z mocy prawa, nieodpłatnie, własność zabudowanej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...]. Organ ustalił, że przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej aktem notarialnym z dnia 27 maja 1988 r., Rep [...], Skarb Państwa zbył na rzecz A. K. lokal nr [...] wraz z przynależnym udziałem w częściach wspólnych budynku oraz oddał 2/100 części gruntu działki nr [...] w użytkowanie wieczyste. W § 2 aktu zaznaczono, że zbycie lokalu następuje na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] grudnia 1987 r., Nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] czerwca 1996 r., Nr [...], stwierdził nieważność: - decyzji Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] marca 1950 r., Nr [...] dotyczącą wznowienia postępowania w sprawie W. w P., ul. [...], stanowiącej własność O.S., - zarządzenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] września 1950 r. w sprawie ustanowienia zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem: W. w P., ul. [...], stanowiącym własność O.S., - orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] grudnia 1950 r. o przejęciu na własność Państwa W. P., [...] – O.S. (postanowienie Głównej Komisji z dnia [...] września 1950 r., Nr [...]). Organ w uzasadnieniu decyzji podniósł, że zakwestionowana decyzja została wydana w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), który stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że komunalizacja w tym trybie następuje tylko wtedy, gdy mienie spełnia łącznie następujące warunki: a) posiada cechy mienia ogólnonarodowego (państwowego ), b) należy do osób wymienionych w tym przepisie. Organ wskazał, ze nieruchomość położona w P., oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [...] nie spełnia ustawowych warunków. Organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład przedsiębiorstwa pn. W. P., ul. [...], O.S.. Przedsiębiorstwo to zostało przejęte na własność Państwa na podstawie orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] grudnia 1950 r., jednakże Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] czerwca 1996 r., Nr [...], stwierdził jego nieważność. Następnie Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 1965 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa W. P. ul. [...] – O.S. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, ze stwierdzenie nieważności decyzji (tu: orzeczenia nacjonalizacyjnego) wywołuje skutek prawny ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu. Następuje restitutio in integrum, czyli przywrócenie do stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono, a związku z tym organ przyjął że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha, nie stanowiła własności Skarbu Państwa, lecz spadkobierców O, S,, a tym samym nie podlegała ona działaniu powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające.... Organ wskazał, ze stwierdzenie nabycia przez Miasto P. z mocy prawa własności nieruchomości należącej do osób fizycznych stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy- Przepisy wprowadzające (...), co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1994 r., Nr [...], w trybie art. 156 § l pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., przemawiających przeciwko stwierdzeniu jej nieważności. Organ wskazał, że oceniając skutki decyzji Wojewody [...], wziął pod uwagę, iż na karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości stanowiącej integralną część decyzji odnotowano odrębny udział w prawie do budynku wynoszący 2/100 części, z tego względu, że Skarb Państwa zbył na rzecz A.K. lokal nr [...] wraz z przynależnym udziałem w częściach wspólnych budynku oraz oddał 2/100 części gruntu działki nr [...] w użytkowanie wieczyste na mocy aktu notarialnego z dnia 27 maja 1988 r., Rep [...],. Organ podkreślił, ze w § 2 aktu zaznaczono, że zbycie lokalu następuje na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] grudnia 1987 r., Nr [...], co oznacza że skutki prawne w powyższym zakresie wywołała nie decyzja komunalizacyjna, lecz wydana wcześniej decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. Pismem z dnia 11 lipca 2008 r., Miasto P. - wystąpiło do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 156 § 2 k.p.a. Skarżący wskazał, że nie zgadza się z poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym oddanie części gruntu nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Jego zdaniem, ustanowienie na przedmiotowej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego jest bez wątpienia pośrednim skutkiem decyzji komunalizacyjnej. Podniósł, że przepis art. 156 k.p.a. rozciąga się na wszelkie skutki prawne wywołane decyzją administracyjną. Prawo użytkowania wieczystego jest instytucją prawa cywilnego wywołującą skutki prawne w sferze tego prawa. Skutki te nie mogą zostać "odwrócone" przez orzeczenie administracyjne, w obecnym stanie prawnym istnieje bowiem jedynie cywilnoprawna możliwość rozwiązania umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji podniósł, ze stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej było jedynie prawną konsekwencją decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1996 r., Nr [...], stwierdzającej nieważność orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] grudnia 1950 r. o przejęciu na własność Państwa W. P., ul. [...] – O.S. oraz decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 1965 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa W. P. ul. [...] – O. S. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji oceniając legalność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1994 r., Nr [...], podniósł, wskazując na kartę inwentaryzacyjną nieruchomości stanowiącą integralną część decyzji, że udział osoby fizycznej w prawie własności nieruchomości budynkowej został wyłączony spod komunalizacji. Organ II instancji wskazał, ze prowadzone w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) postępowanie komunalizacyjne (tak instancyjne, jak i nadzorcze) nie dotyczy interesu prawnego podmiotów będących użytkownikami, użytkownikami wieczystymi, najemcami, czy posiadaczami nieruchomości, gdyż komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. W sprawie niniejszej osoba fizyczna stała się właścicielem lokalu nr [...] i użytkownikiem wieczystym 2/100 części gruntu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 27 maja 1988 r., Rep. [...], jednakże zawarcie tej umowy między reprezentantem Skarbu Państwa a osobą fizyczną było następstwem decyzji administracyjnej Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] grudnia 1987 r., Nr [...]. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2008 r. nr [...] oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta P. Zaskarżonym decyzjom zarzucał naruszenie art. 7, 77, 138 § 1 pkt 1 i 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez wadliwie ustalony stan faktyczny, wadliwie ustalony stan prawny, w wyniku czego dokonano błędnej oceny zgromadzonego materiału, czym doprowadzono do wydania wadliwych decyzji administracyjnych. Skarżący wnosił o ich uchylenie. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że dla ustanowienia odrębnej własności lokalu nie ma znaczenia istnienie poprzedzającej go decyzji administracyjnej. Skarżący podkreślił, ze nie jest możliwe rozwiązanie umowy sprzedaży, gdyż z chwilą zawarcia tej umowy następują skutki z nią związane, na które składa się przeniesienie własności. Skarżący podniósł, ze obie zaskarżone decyzje doprowadzają do stanu, w którym właściciel miasto P., wywodzący swoje prawo własności od poprzednika prawnego Skarbu Państwa utraci je w sytuacji, gdy na przedmiotowej nieruchomości zostały ustanowione prawa: odrębnej własności lokalu i prawo użytkowania wieczystego, składające się na nieruchomość lokalową. Skarżący podkreślił, ze przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być grunty Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Wskazał, ze obie zaskarżone decyzje naruszają obowiązujący porządek prawny, gdyż w stosunku do lokalu nr [...] nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie prowadzone było w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., natomiast przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (orzeczenia administracyjnego) jest ustalenie istnienia takich jej wad. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zarzucali zaskarżonej decyzji generalnie stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1994 r. pomimo, że wywołała one nieodwracalne skutki prawne w części dotyczącej ustanowienia odrębnej własności lokalu nr [...] oraz ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 2/100 części działki gruntu nr [...], na rzecz A. K. Zarzuty skargi odnoszą się do tych rozważań organu, których przedmiotem była ocena, która decyzja, a mianowicie czy decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. dnia [...] grudnia 1987 r. poprzedzająca umowę sprzedaży lokalu nr [...], przy ul. [...] w P., czy też decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1994 r. stwierdzająca nieodpłatne nabycie przez Miasto P. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w P., przy ul. [...] – wywołała nieodwracalne skutki prawne w zakresie działki nr [...]. Okolicznością nie kwestionowaną przez strony jest to, że podstawą sprzedaży lokalu nr [...] oraz oddania A.K. w użytkowanie wieczyste udziału w nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], zabudowanej domem wielomieszkaniowym, wynoszącego 2/100 części, była umowa w formie aktu notarialnego poprzedzona ostateczną decyzją administracyjną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez strony skarżące zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Należy stwierdzić, ze wydanie decyzji komunalizacyjnej przez Wojewodę [...] z dnia [...] marca 1994 r. umożliwiły decyzje nacjonalizacyjne. Stwierdzenie nieważności orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] grudnia 1950 r. o przejęciu na własność Państwa W. P., ul. [...] – O.S. oraz orzeczenia Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 1965 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa W. P. ul. [...] – O.S. wywołało skutek prawny ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu. Oznacza to, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...] jako działka nr [...] nie stanowiła własności Skarbu Państwa, lecz spadkobierców O.S., a tym samym nie podlegała ona działaniu powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Stwierdzenie nabycia przez Miasto P. z mocy prawa własności nieruchomości należącej do osób fizycznych, spadkobierców O.S., stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy- Przepisy wprowadzające (...), co oznacza, ze zaskarżona decyzja jest uzasadniona. Stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej było jedynie prawną konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnych. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, że na karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej odnotowano odrębny udział w prawie do budynku wynoszący 2/100 części, z tego względu, że Skarb Państwa zbył na rzecz A.K. lokal nr [...] wraz z przynależnym udziałem w częściach wspólnych budynku oraz oddał 2/100 części gruntu działki nr [...] w użytkowanie wieczyste na mocy aktu notarialnego z dnia 27 maja 1988 r., Rep [...]. W sytuacji, gdy umowa sprzedaży lokalu i ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie, a taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej, to ta decyzja o sprzedaży lokalu i oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste , a nie decyzja komunalizacyjna była podstawą sprzedaży lokalu i oddania w użytkowanie wieczyste udziału w nieruchomości na rzecz określonej osoby trzeciej. Jeżeli podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej o sprzedaży lokalu i oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu była decyzja administracyjna w tym przedmiocie, to okoliczności związane z nieodwracalnością skutków prawnych dotyczą tej decyzji, nie zaś decyzji o komunalizacyjnej. Stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych i decyzji komunalizacyjnej otwiera możliwość wszczęcia z tego powodu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu i oddaniu w użytkowanie wieczyste udziału w nieruchomości na rzecz osoby trzeciej i tym samym dokonywania w tym postępowaniu ustaleń i ocen, czy zawarcie na podstawie tej ostatniej decyzji umowy sprzedaży lokalu i oddania w użytkowanie wieczyste udziału w nieruchomości powoduje, w świetle aktualnego stanu prawnego, nieodwracalność skutków prawnych decyzji o ustanowieniu tego prawa. Skarga jest nieuzasadniona. Sąd uznał, iż przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.