I SA/Wa 1708/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania M.I., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę B. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonej w Gminie B., obręb [...], ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] ha i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w B. pismem z dnia 28 października 2008 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) w stosunku do części nieruchomości położonej w Gminie B., obręb [...], ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] ha, odpowiadającej pgr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę B. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności w/w nieruchomości. Po wniesieniu odwołania przez M.I., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] uchylił rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2009 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że organ wojewódzki nie wyjaśnił kwestii rzeczywistego władania sporną nieruchomością przez Gminę B. Zdaniem organu odwoławczego w aktach brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących na władztwo publicznoprawne nad nieruchomością ozn. jako działka nr [...]. W ocenie Ministra materiał dowodowy nie potwierdza działań Gminy w zakresie utrzymania i ochrony drogi. Znajdująca się w aktach sprawy mapa zmian konfiguracji i powierzchni parceli gruntowych z dnia 15 grudnia 1976 r. wskazuje jedynie na podział nieruchomości, zaś wypis z ewidencji gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej zostały sporządzone na dzień 20 października 2008 r. Tym samym żaden dokument nie wskazuje stanu nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] ponownie stwierdził nabycie przez Gminę B. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonej w Gminie B., obręb [...], ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Powołując się na mapy ewidencyjne i zasadnicze z wrysowanymi granicami przedmiotowej nieruchomości, dokumentację z rozgraniczeniami nieruchomości z 1976 r., dokumentację inwentaryzacyjną ul. [...] oraz metrykę drogi, Wojewoda uznał, że sporna nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. w całości była zajęta pod pas drogowy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał ponadto, że nieruchomość nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu Gminy B. Z przedłożonego "sprawozdania z realizacji zadań w zakresie robót drogowych za 1988 r." wynika, że ówczesny zarządca drogi, tj. Wojewódzka Dyrekcja Dróg Miejskich, dokonywał nakładów finansowych na budowę i modernizację ul. [...]. Zatem stan urządzenia oraz sposób korzystania z nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. rozstrzygał o przestrzennych granicach jej zajęcia pod wymienioną drogę publiczną oraz sprawowanym w w/w dacie władztwie publicznoprawnym. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M.I. zarzucając m.in. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do uznania, iż Gmina B. w dniu 31 grudnia 1998 r. sprawowała władztwo publicznoprawne nad działką pgr [...], stanowiącą własność M.I. Odwołująca się wyjaśniła, że działka nr [...] została utwardzona, pokryta asfaltem przez właścicieli tej działki, którzy wykopali również rowy odwadniające i przez cały czas, do chwili obecnej, to oni – a nie gmina – działkę tę konserwują i czyszczą rowy odwadniające. Ponadto dodała, że działka nr [...] nie stanowiła drogi publicznej, co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] kwietnia 2010 r., sygn. akt [...] ustanawiający przez sporną działkę służebność drogi koniecznej. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Minister wskazał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], z której następnie wydzielono działkę nr [...], stanowiła na dzień 31 grudnia 1998 r. własność M.I., co wynika z odpisu z księgi wieczystej KW nr [...], a zatem nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Następnie Minister dodał, że zgodnie z uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1989 r., nr [...] w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg lokalnych miejskich w miastach: B., O. i U. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] marca 1989 r. Nr [...], poz. [...]) ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Z dniem 1 stycznia 1999 r. droga ta, w oparciu o art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stała się drogą gminną. Konieczną jednak przesłanką zastosowania art. 73 ust. 1 w/w ustawy jest, aby nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną już w dniu 31 grudnia 1998 r. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, przestrzenny zasięg działania w/w art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Tym samym, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 w/w ustawy, szczególnie istotną sprawą jest jednoznaczne ustalenie stanu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. W poprzedniej decyzji z dnia [...] marca 2009 r., uchylającej wcześniejszą decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2009 r., wskazano na istotny brak ustaleń obrazujący stan przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. W zaskarżonej decyzji Minister uznał, że Wojewoda [...] zlekceważył wytyczne zawarte w decyzji z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewoda wskazał jedynie, iż przedłożona do akt sprawy kopia mapy zasadniczej z wyrysowanymi granicami nieruchomości potwierdza, że pgr [...] w całości zajęta jest pod pas drogowy ul. [...], natomiast mapa zmian konfiguracji powierzchni gruntowych z 1976 r. wskazuje na podział przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem Minister zaznaczył, że załączona do akt mapa w skali 1:2880 przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 15 listopada 1976 r. pod nr [...] oraz wyrys z mapy ewidencyjnej z dnia 20 października 2008 r. nie obrazują stanu zajęcia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r., a zatem nie mogą być dowodem zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną. Jednocześnie podkreślił, że przedmiotowe mapy były już poddane ocenie prawnej organu odwoławczego na powyższą okoliczność. W ocenie organu odwoławczego, brak mapy obrazującej stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., sporządzonej przez uprawnionego geodetę, oznacza nienależyte udokumentowanie jednej z koniecznych, ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy, czyli faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Powyższe jest konieczne do ustalenia zajęcia, bądź nie, przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dacie wskazanej przez ustawodawcę. Jednocześnie, przy braku jednoznacznego i bezspornego wykazania zajęcia nieruchomości pod konkretną drogę publiczną, we wskazanej przez ustawodawcę dacie, odniesienie się do kwestii władztwa publicznego Minister uznał za przedwczesne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. wniosła Gmina B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Gmina B. podniosła, że dowodami z dokumentów uzasadniającymi zasadność wniosku i prawo Gminy B. do wspomnianej nieruchomości są między innymi: wypis z rejestru gruntów dla działki pgr [...]; archiwalny odpis dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, na podstawie której z działki [...] powstała działka nr [...] z naniesionymi nowymi numerami, w tym mapa katastralna w skali 1:2880 wprowadzona do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 15 listopada 1976 r., nr ewid. [...]; wypisy: mapy ewidencyjnej oraz zasadniczej dla działki nr [...], z czego na mapie zasadniczej naniesione zostały granice nieruchomości w odniesieniu do przebiegu drogi publicznej. Skarżąca stwierdziła również, że M.I. potwierdziła, iż działka ozn. nr [...] stanowi element drogi publicznej gminnej. Pismem z dnia 10 października 2008 r. była właścicielka wystąpiła bowiem do Miejskiego Zarządu Dróg z żądaniem odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę. W skardze Gmina wyjaśniła również, że władanie drogą potwierdzone zostało przez MZD przekazaniem do Wojewody [...] sprawozdania z realizacji zadań w zakresie robót drogowych za rok 1988, w którym ujęta była budowa min. ul. [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w sprawie. Do skargi ustosunkowała się również M.I., która w piśmie z dnia 12 lutego 2014 r. zaprzeczyła, jakoby kiedykolwiek potwierdziła, że działka nr [...] stanowi element drogi publicznej gminnej. Dodała, że droga została wybudowana przez nią, jest przez nią naprawiana, odwadniana i utrzymywana w stanie nadającym się do użytku. Ponownie powołała się na orzeczenie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] kwietnia 2010 r., sygn. akt [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa zatem normatywne przesłanki, których tylko łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przedmiotem kontroli Sądu, w niniejszej sprawie, poddana została decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa własności nieruchomości oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jest to kolejna decyzja tzw. kasacyjna, albowiem uprzednio decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Tej decyzji, co nie jest w sprawie kwestionowane, nie zaskarżono. Uchylając pierwotną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. organ odwoławczy nakazał, aby organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśnił kwestię rzeczywistego władania sporną nieruchomością przez Gminę B. W ocenie Ministra materiał dowodowy nie potwierdzał działań Gminy w zakresie utrzymania i ochrony drogi. Wyjaśnił, że znajdująca się w aktach sprawy mapa zmian konfiguracji i powierzchni parceli gruntowych z dnia 15 grudnia 1976 r. wskazywała jedynie na podział nieruchomości, zaś wypis z ewidencji gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej zostały sporządzone na dzień 20 października 2008 r. Tym samym, w ocenie Ministra, żaden dokument nie wskazywał stanu nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Wbrew tym zaleceniom, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zgromadzenia dodatkowych dokumentów ukazujących stan nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., Wojewoda [...] ponownie stwierdził nabycie przez Gminę B. z mocy prawa własności nieruchomości. Wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydając pierwszą decyzję kasacyjną opartą na dyspozycji ówcześnie obowiązującego przepisu art. 138 § 2 K.p.a., Minister wskazał okoliczności, które Wojewoda [...] powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Niewyjaśniając kwestii stanu nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. i wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. bez zebrania dodatkowych dokumentów, Minister decyzją z dnia [...] maja 2013 r., podtrzymał uprzednio prezentowane stanowisko. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że jakkolwiek dyspozycja zawarta w art. 138 § 2 K.p.a. nie implikuje bezwzględnego związania organu I instancji wytycznymi zawartymi w decyzji kasacyjnej, to jednak w realiach niniejszej sprawy, wbrew zarzutom skargi, Sąd zgodził się z prezentowanym przez Ministra poglądem o konieczności dokładnego wyjaśnienia jednej z koniecznych, ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy, czyli faktycznego zajęcia spornej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Zgromadzony bowiem jeszcze przed wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. materiał dowody (który wypunktowany został przez Gminę B. w skardze) jest niewystarczający dla oceny przesłanek z art. 73 ustawy z 1998 r. Brak jest bowiem dokumentu obrazującego stan zajęcia nieruchomości pgr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r., a to powoduje, że decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Wyjaśnienie tej kwestii ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zatem, w ocenie Sądu, decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] uchylająca decyzję Wojewody [...] i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, nie narusza przepisów prawa w stopniu skutkującym jej uchyleniem. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.