I SA/Wa 1709/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2013 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z [...] maja 2013 r. Nr [...] znak: [...] Minister Administracji i Cyfryzacji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267) - po rozpatrzeniu wniosku B. K. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej własną decyzją Nr [...]znak: [...] z dnia [...] lutego 2013 r., umarzającą postępowanie wszczęte wnioskiem B. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] znak: [...] z dnia [...] października 1991 r., stwierdzającej nabycie przez Gminę B. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości tj. działki nr [...], w jednostce ewidencyjnej obrębie [...]- utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] lutego 2013 r. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Aktem nadania nr [...] z dnia [...] października 1958 r. nadano W. K., którego następcą prawnym jest B. K., działkę pracowniczą o pow. [...]ha. Zaś z postanowienia Sądu Powiatowego w B. z dnia [...] grudnia 1958 r. dot. założenia dla ww. nieruchomości księgi wieczystej wynika, iż w skład nabytego gospodarstwa wchodzą działki o nr [...] i nr [...]o pow. [...] ha. Decyzją z [...] października 1991r., znak: [...], Wojewoda [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę B. z mocy prawa, nieodpłatnie własności m.in. nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...]wystąpił B. K.. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...]lutego 2013 r. umorzył postępowanie administracyjne, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 1991r. Zdaniem organu wnioskodawca B. K. Klinkosz nie jest stroną postępowania, zgodnie z art. 28 kpa, co powoduje bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał decyzją z [...]maja 2013 r. w mocy własne rozstrzygnięcie. W treści uzasadnienia decyzji organ odwoławczy zaznaczył, że z dokumentacji przesłanej przez Starostwo Powiatowe wynika, że działki o nr [...] istniały od siebie niezależnie, a zmianie uległa jedynie ich numeracja tzn. z działki [...] oraz [...]. Zatem, w omawianej sprawie stronie nie przysługiwał tytuł prawny do spornego mienia w dacie komunalizacji, który uniemożliwiłby jego komunalizację. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów (organ z urzędu również nie znalazł) poświadczających tytuł materialnoprawny do nieruchomości. Z uwagi na powyższe, wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody [...] , jak i przymiot ten wnioskodawcy nie przysługiwał w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym powyższą decyzją. Zasadne zatem pozostaje, zdaniem organu odwoławczego, umorzenie postępowania nadzorczego. Przedmiotowa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której B. K. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o uchylenie obu decyzji Ministra oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów prowadzonego postępowania sądowego. Decyzjom obu instancji autor skargi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 28 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na błędnym uznaniu, że B. K. nie był stroną postępowania komunalizacyjnego i nie posiada interesu prawnego, gdyż w dniu, w którym nastąpiła komunalizacja działki nr [...] skarżącemu nie przysługiwał do niej tytuł prawny. - art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, polegający na zaniechaniu rozpatrzenia przez organ II instancji w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i wadliwym przyjęciu, że działki nr [...] istniały niezależnie od siebie, a skarżący nie posiadał prawa własności skomunalizowanego mienia, bowiem działki nr [...] w dniu komunalizacji były własnością Skarbu Państwa. Zdaniem wnoszącego skargę, przedłożone dokumenty, które stanowiły materiał dowodowy w sprawie nie zostały poprzedzone analizą i oceną ich wiarygodności. Działka nr [...], co podkreślił pełnomocnik skarżącego, w rzeczywistości pozostawała w granicach działki nr [...], będącej w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej własnością wnioskodawcy. Jak wskazał autor skargi, aktem nadania z [...] października 1958 r. – ojcu skarżącego W. K., przekazano własność gruntu o pow. [...]ha (w tym [...]ha gruntów ornych, [...]ha pastwisk i [...] ha pod zabudowę) i to owe [...] ha stanowiło działkę nr [...] zabudowaną budynkiem, który niegdyś stanowił szkołę, natomiast po wojnie, odkąd w jego posiadanie weszła rodzina W. K.– cały budynek stanowił ich miejsce zamieszkania. W ocenie pełnomocnika skarżącego, skoro w dniu wejścia w życie dekretu (7 września 1951 r.) W. K. posiadał i użytkował całą działkę jako działkę o nr [...] (a jak się aktualnie okazuje powierzchnia ta stanowi działki nr [...], przy czym działki nr [...]miały stanowić własność Skarbu Państwa) – to z mocy prawa nabył własność całej działki, niezależnie od tego, że teraz przedstawia się sporną działkę jako podzieloną na trzy (zgodnie z wyrysem i wypisem z ewidencji gruntów). Autor skargi wskazał ponadto, że W. K. użyczył w latach 60-tych część budynku posadowionego na działce nr [...]dla Gromadzkiej Rady Narodowej w celu zorganizowania w tej części świetlicy oraz drogi do niej, która to część obecnie stanowi działkę nr [...]. Ponadto pełnomocnik skarżącego wskazał na fakt, że w akcie nadania oraz we wniosku o wpis do nieruchomości nie wymienia się numerów działek, których dotyczyły decyzje. Organ, w opinii pełnomocnika skarżącego nigdy nie zwrócił się wydziału ksiąg wieczystych o kopie dokumentów, będących podstawą wpisania do księgi wieczystej działki nr [...]i określające jej zasięg terytorialny. Tymczasem, zdaniem autora skargi, z planu i decyzji, do których odwołuje się sąd wieczystoksięgowy wynika, że działki o aktualnych numerach [...] wchodziły w skład dawnej działki o nr [...]. Pełnomocnik skarżącego zwraca też uwagę na fakt, że z rejestru gruntów z 1962r. wynika, że Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej jest "władającym gruntem" działek nr [...], a Skarb Państwa nie jest wskazany jako właściciel. Natomiast w stosunku do działki nr [...] to W. K. widnieje jako jej właściciel. To z kolei w opinii wnoszącego skargę podważa w wątpliwość wiarygodność zapisu w rejestrze gruntów z 1974r., w którym właścicielem działek nr [...] jest Skarb Państwa, a władającym Urząd Gminy i Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych. Wskazać też należy, zdaniem pełnomocnika skarżącego, że dopiero w roku 2008 Gmina zwróciła się do strony z propozycją ustalenia stanu prawnego działek, przedkładając projekt podziału działki nr [...] i strona zorientowała się, że Gmina zgłasza roszczenia do części jego działki. Jako właściciel wyodrębnionych w projekcie podziału działek [...], na takie działania nie mógł wyrazić zgody. Zatem z materiału dowodowego w sprawie, jak podkreślił pełnomocnik skarżącego, nie wynika aby Skarb Państwa w dacie komunalizacji był właścicielem rzeczonej nieruchomości, a wręcz przeciwnie wynika, że to skarżący legitymował się prawem do działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaproponowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – powoływana dalej jako "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie organu obu instancji prawidłowo uznały, iż skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości w dacie komunalizacji, a zatem skarżący nie posiadał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa zarówno w postępowaniu komunalizacyjnym, jak również w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Przedmiotem skargi jest umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...]października 1991 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę B., z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...] jako działka [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część decyzji Wojewody [...]. Powyższa decyzja komunalizacyjna Wojewody [...]z dnia [...] października 1991 r. została wydana w trybie art. 5 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191, ze zm.). Podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, wskazaną przez organ nadzoru, było przyjęcie, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej B. K. nie ma przymiotu bycia stroną zarówno w postępowaniu komunalizacyjnym, jak również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Stosownie bowiem do treści art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Kluczowe zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma ustalenie, czy skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Na wstępie wskazać należy, iż przedmiotem oceny sądu w sprawie niniejszej nie jest legalność komunalizacji, lecz wyłącznie umorzenie postępowania nadzorczego z uwagi na brak po stronie skarżącego interesu prawnego. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, w tej kwestii organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny braku przymiotu strony po stronie wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W trybie tego przepisu, jeśli nie istniały powody dla wyłączenia przedmiotowego mienia z komunalizacji, organ ma obowiązek stwierdzić nabycie jego własności przez właściwą gminę przy zaistnieniu warunków tym przepisem wymienionych. Decyzja, o której mowa wskazana w art. 18 wyżej powołanej ustawy jest decyzją deklaratoryjną. Stwierdza bowiem nabycie przez gminę mienia w takim zakresie, w jakim przysługiwało ono Skarbowi Państwa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa gmina, ponieważ postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. W postępowaniu tym organ rozstrzyga bowiem kwestię nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich (art. 9 powołanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest zatem wskazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Innymi słowy mówiąc, inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą się tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. Przy czym, musi to być taki tytuł, który komunalizacji stałby na przeszkodzie z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 wyżej powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż ze zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, iż Skarżący legitymował się w dacie 27 maja 1990 r. (wejście w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r) jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, która została skomunalizowana. Sąd podziela stanowisko organów, iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż na datę komunalizacji przedmiotowa nieruchomość tj. działka nr [...] nie stanowiła własności osób fizycznych. Jak wynika z dokumentów sprawy zgromadzonych przez organ, poprzednik prawny skarżącego aktem nadania z dnia [...]października 1958 roku otrzymał działkę pracowniczą o pow. [...] ha ogółem. Z postanowienia Sądu Rejonowego w B. z [...] grudnia 1958 r. o założeniu dla przedmiotowej działki księgi wieczystej wynika, iż nadane gospodarstwo oznaczone zostało jako działka nr [...]o obszarze [...] ha. Zdaniem Sądu, prawidłowo organy obu instancji oceniły, iż ze zgromadzonych w sprawie dokumentów jednoznacznie wynika, iż działki nr [...] istniały od siebie niezależnie. Działki te zostały bowiem wymienione oddzielnie w dokumentach zgromadzonych przez organ nadzorczy tj. w kopii pierworysu z roku 1958 r, kopii rejestru gruntów z 1962 roku, kopii rejestru gruntów z 1974 roku, kopii rejestru pomiarowo-klasyfikacyjnego z 1 września 1958 r. oraz kopii protokołu z dnia 3 kwietnia 1957 r. w sprawie podziału wspólnych siedlisk. Wskazać ponadto trzeba, iż własność Skarbu Państwa co do działek nr [...] wynika z kart inwentaryzacyjnych stanowiących integralną cześć decyzji komunalizacyjnych. Mając powyższe na uwadze, organy nadzoru prawidłowo uznały, iż niczym nieuzasadnione jest stanowisko skarżącego, że działka nr [...] w rzeczywistości pozostawała w granicach działki nr [...] będącej w dniu wydania decyzji komunzalizacyjnej własnością skarżącego. Sąd nie podziela przy tym podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego tj. art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W ocenie Sądu, organ nadzorczy podjął w postępowaniu wszelkie czynności mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W szczególności, jak wynika z akt administracyjnych, organ nadzoru zwrócił się do Starostwa Powiatowego w B. o nadesłanie posiadanych przez to Starostwo dokumentów, na mocy których Skarb Państwa został uznany za właściciela działki nr [...] według stanu na dzień 27 maja 1990 r., dokumentów wskazujących z jakiej działki (działek) powstała działka nr [...], dokumentów wskazujących jakim aktualnie oznaczeniom odpowiada działka nr [...], informacji popartej dokumentami z jakich działek powstały działki [...], w szczególności o wskazanie czy działki te powstały z działki nr [...]stanowiącej własność B. K. oraz informacji z ewidencji gruntów dotyczącej przedmiotowej działki z uwzględnieniem jej powierzchni (por. pismo Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 26 czerwca 2012 r, k. 59 akt administracyjnych, pismo Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 31 sierpnia 2012 r, k. 100 akt administracyjnych). Ponadto, organ nadzoru zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w G. o nadesłanie akt komunalizacyjnych dotyczących decyzji Wojewody [...]z dnia [...]października 1991 r. (pismo z dnia 26 czerwca 2012 r., k. 58 akt administracyjnych). Sąd w składzie orzekającym nie ma żadnych wątpliwości, iż wskazane działania organu nadzoru wyczerpują wynikające z kpa obowiązki podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowego ustalenia tego stanu faktycznego. Sąd nie ma również wątpliwości, iż organy nadzoru dokonały oceny na podstawie całokształtu materiał dowodowego, jak tego wymaga przepis art. 80 k.p.a. Brak jest podstaw do przyjęcia, jak twierdzi skarżący, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez organy naruszyła powołany przepis k.p.a. Zwrócić należy uwagę, iż z treści tego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza on organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych oraz wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły oceny dowodów, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, zostały w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym zachowane przez organy obu instancji. W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd uznał, że prawidłowa jest ocena organu nadzoru orzekającego w sprawie, że skarżący nie mając żadnego tytułu prawnego do działki skomunalizowanej nie ma też interesu prawnego i tym samym nie ma przymiotu bycia stroną w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] października 1991 r. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w wyroku.