I SA/Wa 171/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Anna Milicka-Stojek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi P. Związku [...] na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oddala skargę I SA/Wa 171/05 UZASADNIENIE Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K.- [...] z dnia [...] września 1978 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] oraz o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu decyzji organ wskazała następujący stan faktyczny i prawny: Powyższa nieruchomość, obręb [...] jedn. [...] położona w K. stanowiąca własność W. i L. P. (których spadkobierczynią na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w K. jest J. W.) została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele zagospodarowania Z. Po rozpatrzeniu wniosku z 1991 r. dawnego właściciela W. P. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1996 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, a decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji (decyzja z dnia [...] lipca 2000 r.). Na skutek skargi sądowej wyrokiem z dnia 14 maja 2002 r. sygn. akt I SA 1711/00 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2000 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał na konieczność wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy dotyczących ustalenia kręgu osób będących stronami postępowania, a nadto zwrócił uwagę, że nie badano jaki był w istocie cel wywłaszczenia, bowiem wnioskujący wskazał zagospodarowanie Z. poprzez realizację Parku [...], zaś z decyzji wywłaszczeniowej wynikało, że chodzi o inwestycję zgodną z planem zatwierdzonym decyzją z dnia [...] lipca 1977 r., która przewidywała zagospodarowanie Z. i realizację miejsc parkingowych dla [...] działek i zespół ogólnodostępnych b. Sąd stwierdził także, że "organy nadzorcze przyjęły, że został spełniony warunek przewidziany w art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., bowiem w dacie składania wniosku o wywłaszczenie i wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego decyzja z dnia [...] lipca 1977 r. załączona do wniosku, a mająca być uzgodnieniem z właściwym organem, o którym mowa w tym przepisie, była jeszcze obowiązująca, gdyż traciła ważność dopiero po roku od dnia jej wydania. Jednak organy nie wzięły pod uwagę, że ocenie podlega decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] września 1978 r. zatem wydana po dacie, kiedy decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny przesądzający o celu wywłaszczenia utraciła ważność, choć została powołana w decyzji wywłaszczeniowej. Skoro decyzja, która wskazywała cel wywłaszczenia utraciła ważność nie mogła być podstawą do wydania decyzji wywłaszczeniowej, a cel wywłaszczenia nie był w istocie znany. Nie było zatem podstaw do uznania w postępowaniu nadzorczym, że celem wywłaszczenia była użyteczność publiczna – założenie ogródków działkowych, ani że wywłaszczenie było niezbędne, skoro ubiegający się o wywłaszczenie uzgodnienia z właściwym organem nie dokonał". W wyniku orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda [...], po ponownym przeprowadzeniu postępowania nadzorczego, stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] września 1978 r. w części dotyczącej działki nr [...]. Decyzję [...] utrzymał w mocy organ drugiej instancji wskazując, że w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma fakt, iż decyzja z dnia [...] lipca 1977 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1978 r. nie była już obowiązująca, a więc nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji wywłaszczeniowej i do stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna na cele realizacji ogrodów działkowych. Tym samym w postępowaniu wywłaszczeniowym rażąco naruszono przepisy art. 3 ust. 1-2, art. 16 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (nie wskazany cel wywłaszczenia) i dlatego też organ drugiej instancji uznał prawidłowość decyzji Wojewody. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył P. Związek [...] Okręgowy Zarząd [...] domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie przepisów art. 156 § 2 kpa, art. 16 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a także art. 3 ust. 1 tej ustawy w związku z ustawą o pracowniczych ogrodach działkowych. Zdaniem skarżącego organy nie wzięły pod uwagę, że decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji z dnia [...] lipca 1977 r. była ważna w dacie złożenia wniosku wywłaszczeniowego, a jej ważność skończyła się 14 dni przed datą decyzji, co nie można uznać rażącym naruszeniem prawa, zaś ocena prawna dokonana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2002 r. dotycząca decyzji o ustaleniu warunków realizacji i zatwierdzenia planu realizacyjnego nie powinna być wiążąca dla Sądu. Skarżący stał się prawnym użytkownikiem ogrodów działkowych na podstawie art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Organ podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Postępowanie nadzorcze, jakie toczyło się odnośnie przedmiotowej nieruchomości, jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadaministracyjnym, organ administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji, albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygnąć o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (vide wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. IV SA 1030/97). Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Ocenie w postępowaniu sądowym podlegała decyzja wydana przez organ, po orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2002 r. zawierający ocenę prawną stanowił wytyczne dla organu orzekającego po uchyleniu decyzji. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu organ dokonał oceny czy decyzja wywłaszczeniowa nie narusza prawa i stwierdził, że art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nakazywał do wniosku wywłaszczeniowego dołączenie dowodu uzgodnienia z właściwym organem administracji miejsca realizacji inwestycji. Dokument ten powinien zachować ważność w dacie wydawania decyzji wywłaszczeniowej, bowiem to on właśnie określał cel wywłaszczenia i jego zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie zaś cel wywłaszczenia określony został w decyzji z dnia [...] lipca 1977 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji i zatwierdzeniu planu realizacyjnego I etapu zagospodarowania terenu Z., która to decyzja zachowywała ważność przez okres [...] od daty jej wydania (co zostało w niej określone), a więc do dnia [...] lipca 1978 r. Tym samym wydanie decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1978 r., opartej na powyższym, nieważnym w tej dacie dokumencie, w sposób rażący naruszało art. 16 ustawy o zasadach i w trybie wywłaszczania nieruchomości. Rażąco naruszono też przepis art. 3 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. bowiem brak ważnej decyzji ustalającej miejsce i warunki inwestycji, stanowiącej cel wywłaszczenia, decydował o braku przesłanki do wywłaszczenia nieruchomości. Zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ analizował dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych, zgodnie z treścią art. 1 ust. 4 i art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Organ przyjął, że celem wywłaszczenia było zagospodarowanie Z. przez realizację na nim ogródków działkowych. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że sama przydatność nieruchomości na cel użyteczności publicznej nie była wystarczającą przesłanką wywłaszczenia. Trafne jest więc stanowisko, że ubiegający się o wywłaszczenie winien był wykazać, iż nieruchomość jest niezbędna na określony cel użyteczności publicznej, a organ orzekający w sprawie ten fakt ocenić i ewentualnie zweryfikować. Z materiałów sprawy nie wynika, aby orzekający organ wywłaszczeniowy tego dokonał. Niewykazanie przez organ wywłaszczeniowy niezbędności przedmiotowej nieruchomości pod ogródki działkowe dawało podstawę do przyjęcia rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem organu, że wywłaszczenie nieruchomości dokonane niezgodnie z celami ustawy wywłaszczeniowej określonymi w art. 3, podobnie jak wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w oparciu o wniosek, który nie spełniał wymogów określonych w art. 16 stanowi rażące naruszenie prawa (tak NSA w wyroku z dnia 3 sierpnia 1998 r. IV SA 1026/97). Słuszne też jest stanowisko organu, że brak określenia celu wywłaszczenia i obowiązujących uzgodnień z właściwym organem czyniło wywłaszczenie niedopuszczalnym, a tym samym nie istniały podstawy do ustalenia odszkodowania. Trafna jest ocena organu administracji, iż nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Decyzja administracyjna wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego skutku przez wydanie decyzji. W niniejszej sprawie P. Związek [...] wskazuje siebie jako użytkownika terenu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. P.Z. [...] tereny te zagospodarowało, jednakże nie jest to wynikiem decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1978 r. Poczynione nakłady na zagospodarowanie terenu są skutkiem faktycznych działań skarżącego, a to jest najwyżej sprawą rozliczeń finansowych, nie zaś nieodwracalnym skutkiem prawnym decyzji wywłaszczeniowej. Jak trafnie wskazał organ, kwestie zwrotu kosztów utrzymania ogródków działkowych nie podlegają rozpatrzeniu w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji wywłaszczeniowej, ani też nie mają wpływu na ocenę prawidłowości wywłaszczenia. Trzeba bowiem pamiętać, że zaskarżona decyzja wydawana była w trybie nadzorczym z art. 156 kpa i jej przedmiotem mogła być i była jedynie ocena prawna innego rozstrzygnięcia, to jest decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1978 r. Gdy chodzi o negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności (art. 156 § 2 kpa), to należy zwrócić uwagę, iż upływ czasu wskazany tym przepisem dotyczy tylko przypadków wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa., co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).