I SA/Wa 1710/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Łukasz Trochym asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi B. T. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 552/13 1. wymierza Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 8000 (osiem tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz B. T. sumę pieniężną w kwocie 4000 (cztery tysiące) złotych; 4. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz B. T. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] (dalej jako "skarżąca") w dniu 27czerwca 2024 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent" lub "organ") wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 marca 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 552/13, mocą którego Sąd uwzględnił jej skargę na bezczynność i zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku z 1 sierpnia 2011 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] – w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazała, że mimo upływu wskazanego przez Sąd terminu do wydania decyzji, wymierzenia już raz Prezydentowi grzywny w związku z jego niewykonaniem (wyrokiem z 21 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3074/14) oraz skierowanego wezwania do wykonania wyroku, organ nadal pozostaje w bezczynności. Skarżąca wyjaśniła, że w dniu 25 stycznia 2016 r., na zlecenie organu, wykonany został operat szacunkowy określający wartość nieruchomości (którego aktualność biegła potwierdziła w dniu 27 lutego 2017 r.). Oznacza to, że był już wtedy zebrany materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji. Tymczasem Prezydent dopatrzył się następnie, że była właścicielka gruntu w dniu 5 października 1949 r. wystąpiła z wnioskiem w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), które to postępowanie nie zostało zakończone. W konsekwencji postanowieniem z 5 marca 2021 r. nr 140/SD/2021 zawiesił postępowanie o odszkodowanie do czasu zakończenia tej sprawy. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 1 kwietnia 2022 r. nr 167/2022 utrzymał to postanowienie w mocy, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1388/22 oddalił skargę na postanowienie Wojewody. Skarżąca wyjaśniła dalej, że aby przyspieszyć niniejszą sprawę, w dniu 22 marca 2021 r. cofnęła wniosek dekretowy z 5 października 1949 r. oraz wniosła o umorzenie tego postępowania. Prezydent jednak dopiero decyzją z 8 sierpnia 2022 r. nr 392/SD/2022 (po niemal 1,5 roku) umorzył postępowanie dekretowe jako bezprzedmiotowe, zaś postanowieniem z 13 czerwca 2023 r. nr 261/SD/2023, a zatem po kolejnych wielu miesiącach, podjął postępowanie odszkodowawcze oraz zadeklarował, że decyzję wyda do 30 września 2023 r. W terminie tym nie została jednak wydana decyzja, zaś kolejnymi pismami organ przedłużał termin załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącej, działania organu w rażący sposób łamią zasadę wyrażoną w art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako "K.p.a." Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, przyznanie od Prezydenta na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wniosku o przyznanie sumy pieniężnej skarżąca wskazała, że będzie ona stanowiła dla niej niewielką chociaż rekompensatę za brak możliwości dysponowania należnym jej odszkodowaniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że z uwagi na wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego, jak i skomplikowany charakter sprawy, nie było możliwości jej zakończenia w terminie określonym w art. 35 K.p.a. W związku z tym dokonano wystąpień do Archiwum Państwowego w Warszawie oraz Biura Organizacji Urzędu o nadesłanie wszelkich materiałów dotyczących przedmiotowej nieruchomości, w szczególności księgi meldunkowej, decyzji lokalizacyjnych obejmujących ww. teren, dokumentów dotyczących inwestycji na nim prowadzonych oraz dokumentów dotyczących zagospodarowania gruntu przez instytucję inną niż właściciel, a także do Sądu Rejonowego [...] o nadesłanie wykazu hipotecznego wraz z oświadczeniami i wnioskami spisanymi w księdze umów. Ponadto zlecono wykonanie opracowania geodezyjnego polegającego na naniesieniu granic dawnej nieruchomości hipotecznej w obecne działki ewidencyjne oraz wkreślenie tej nieruchomości na Ogólny plan zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r. Ponadto wystąpiono dwukrotnie do Wydziału Gospodarowania Nieruchomościami dla Dzielnicy [...] o nadesłanie akt własnościowych nieruchomości pobocznych, zlecono wykonanie opracowania fotogrametrycznego polegającego na wkreśleniu terenu dawnej nieruchomości na zdjęcia lotnicze z lat 1945, 1947,1951,1953,1955,1960 wraz z ich opisem. Opracowanie fotogrametryczne przedłożono w dniu 28 czerwca 2024 r., zaś w dniu 12 lipca 2024 r. wystąpiono do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] o przesłanie wszelkich dokumentów dotyczących budynku znajdującego się na dawnej nieruchomości hipotecznej, a także ogrodzenia okalającego tę nieruchomość. Do dnia dzisiejszego nie wpłynęły odpowiedzi ze wszystkich instytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z art. 154 § 1 p.p.s.a. wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, by sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z wezwaniem do wykonania wyroku. W rozpoznawanej sprawie obie te przesłanki zostały spełnione. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że wyrokiem z 20 marca 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 552/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na bezczynność Prezydenta i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku, o którym mowa w § 1a, odpisu orzeczenia. Jak wynika z analizy akt sprawy, odpis prawomocnego wyroku z 20 marca 2014 r. wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały Prezydentowi w dniu 23 maja 2024 r. (data prezentaty organu). Termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie upłynął zatem w dniu 23 lipca 2014 r. Tymczasem do dnia dzisiejszego nie zapadła decyzja kończąca postępowanie. Z analizy akt administracyjnych wynika ponadto, że w sprawie spełniony został również drugi warunek dopuszczalności skargi, określony w powołanym art. 154 § 1 p.p.s.a., dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo skarżącej z 7 maja 2024 r., którym wzywała ona Prezydenta do wykonania wyroku z 20 marca 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 552/13. Nie ulega więc wątpliwości, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenie Prezydentowi grzywny. Stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy, tj. biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z 20 marca 2014 r., okoliczność, że organowi wymierzono już raz grzywnę za niewykonanie wyroku (wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 listopada 2014 r. sygn. akt 3074/14 wymierzono grzywnę w wysokości 500 zł) Sąd uznał, że grzywna w wysokości 8000 zł jest adekwatną sankcją dla Prezydenta za niewykonanie ww. wyroku w terminie, o czym szczegółowo poniżej. Rozpoznając sprawę, Sąd stwierdza jednocześnie, stosownie do treści art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a., czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymierzając grzywnę i ustalając jej wysokość, jak i oceniając, czy bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd uwzględnił całokształt okoliczności niniejszej sprawy, a mianowicie: 1. w początkowym okresie postępowania, (tj. po wydaniu ww. wyroku, a przed zawieszeniem postępowania w dniu 5 marca 2021 r. – ok. 7 lat), organ podjął zaledwie kilka czynności w sprawie, tj. w dniu 25 stycznia 2016 r. uzyskał operat szacunkowy dotyczący wartości gruntu; w dniu 24 października 2016 r. wystąpił do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami dla Dzielnicy Warszawa [...] m.st. Warszawy o wskazanie, kiedy nieruchomość została objęta w administrację państwową oraz do Biura Geodezji i Katastru o przesłanie decyzji komunalizacyjnych dotyczących ww. gruntu; w czerwcu 2018 r. uzyskał nowy operat szacunkowy dotyczący wartości gruntu. Niemniej jednak w tym również okresie skarżąca występowała jednocześnie trzykrotnie do sądu administracyjnego ze skargami na niewykonanie wyroku z 20 marca 2014 r., przy czym wyrokiem z 21 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3074/14 wymierzono organowi grzywnę w wysokości 500 zł (Sąd skontrolował zatem początkowy okres bezczynności organu), zaś postanowieniami z 16 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1684/16 i z 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 205/20 umorzono postępowanie sądowe na skutek cofnięcia skarg przez skarżącą. Powyższe skargi spowodowały jednak, że łącznie przez okres ok. 13 miesięcy (tj. od 27 października 2014 r. do 9 kwietnia 2015 r.; od 7 listopada 2016 r. do 29 marca 2017 r.; od 9 marca 2020 r. do 3 czerwca 2020 r.) organ nie dysponował oryginałami akt sprawy, bowiem znajdowały się one w sądzie administracyjnym. W międzyczasie również z powództwa skarżącej toczyło się przed sądem powszechnym postępowanie o zasądzenie na jej rzecz od Skarbu Państwa odszkodowania wraz z odsetkami za zaniechanie, tj. niewydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania po prawomocnym wyroku z 20 marca 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 552/13 (Sąd Rejonowy [...] w Warszawie wyrokiem z 20 lutego 2018 r. sygn. akt [...] oddalił powództwo, zaś Sąd Okręgowy w Warszawie wyrokiem z 27 lutego 2019 r. sygn. akt [...] oddalił apelację skarżącej od ww. wyroku). W konsekwencji akta niniejszej sprawy przekazywane były w opisanym wyżej okresie również do innych instytucji (sądów); 2. nie można pominąć również okoliczności, że choć termin do wykonania wyroku z 20 marca 2024 r. sygn. akt I SAB/Wa 552/13 upłynął w dniu 23 lipca 2014 r., a zatem ok. 10 lat i 4 miesięcy temu, to jednak w tym czasie postępowanie przez okres ponad 2 lat i 3 miesięcy było zawieszone (zawieszono je postanowieniem z 5 marca 2021 r., zaś podjęto postanowieniem z 13 czerwca 2023 r.) do czasu rozpoznania wniosku byłej właścicielki gruntu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do tej samej nieruchomości (postępowanie to zakończono decyzją z 8 sierpnia 2022 r. nr 392/SD/2022 o umorzeniu postępowania). Zgodnie zaś z art. 103 K.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Co więcej, postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało zaskarżone przez skarżącą do Wojewody Mazowieckiego, który postanowieniem z 1 kwietnia 2022 r. nr 167/2022 utrzymał je w mocy, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1388/22 oddalił skargę skarżącej na postanowienie Wojewody. Z akt wynika przy tym, że akta administracyjne wraz z ww. wyrokiem zwrócone zostały przez Wojewodę do Prezydenta dopiero w dniu 25 kwietnia 2023 r., a zatem niezwłocznie po ich otrzymaniu podjęto zawieszone postępowanie administracyjne (dotyczące odszkodowania). Trudno w tej sytuacji uznać za zasadne zarzuty skargi, że choć decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku dekretowego wydana została w dniu 8 sierpnia 2022 r. to dopiero po kolejnych wielu miesiącach, podjęto postępowanie odszkodowawcze; 3. po podjęciu zawieszonego postępowania w dniu 13 czerwca 2023 r. Prezydent podjął zaś szereg czynności w sprawie, tj. występował do różnych instytucji o dokumentację niezbędną do wydania decyzji (por. pisma z 13 czerwca 2023 r. skierowane do Archiwum Państwowego w Warszawie (dokumenty wpłynęły w dniu 13 grudnia 2023 r. i 19 lutego 2024 r.), Biura Organizacji Urzędu (dokumenty wpłynęły w dniu 19 lutego 2024 r.), sądu wieczystoksięgowego (dokumenty wpłynęły w dniu 19 lipca 2023 r.); pisma z 29 maja 2024 r. i z 10 lipca 2024 r. skierowane do Wydziału Gospodarowania Nieruchomościami dla Dzielnicy [...]; pismo z 12 lipca 2024 r. skierowane do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...], pisma z 22 i 23 sierpnia 2024 r. skierowane do Biura Organizacji Urzędu, Wydziału Gospodarowania Nieruchomościami dla Dzielnicy [...], Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...]), jak też uzyskał opracowanie geodezyjne z 27 lipca 2023 r. oraz opracowanie fotogrametryczne z 28 czerwca 2024 r. W konsekwencji, oceniając bezczynność organu po upływie terminu do wykonania wyroku z 20 marca 2014 r. i mając w szczególności na uwadze, że w początkowym okresie postępowania (przed jego zawieszeniem) organ podjął zaledwie kilka czynności i to w dużych odstępach czasu (z akt wynika, że był bezczynny od czerwca 2014 r. do stycznia 2016 r., od listopada 2016 r. do czerwca 2018 r., jak i od czerwca 2018 r. do 5 marca 2021 r.), Sąd uznał, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę długość przekroczonego terminu załatwienia sprawy (łącznie niecałe 8 lat, tj. 6 lat i 6 miesięcy przed zawieszeniem postępowania i 1 rok i 5 miesięcy po jego podjęciu), nie sposób bowiem przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Określając zaś wysokość grzywny na 8000 zł w związku z niewykonaniem ww. wyroku, Sąd uwzględnił zarówno ww. okoliczności, ale również to, że: wyrokiem z 21 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3074/14 wymierzono organowi grzywnę w wysokości 500 zł (Sąd skontrolował zatem początkowy okres bezczynności organu); akta sprawy były w tym okresie kilkakrotnie przekazywane do Sądu (ze skargami i pozwami skarżącej), postępowanie przez ponad 2 lata i 3 miesiące było zawieszone, a po podjęciu postępowania organ rozpoczął gromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do zakończenia postępowania. W tej sytuacji Sąd za uzasadnione uznał również przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 4000 zł, jako zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie wniosku o odszkodowanie. Określając wysokość tej sumy Sąd wziął pod uwagę, że bezczynność organu w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co niewątpliwie narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Z drugiej strony Sąd uwzględnił, że organ po podjęciu zawieszonego postępowania zgromadził obszerny materiał dowodowy, który po dokonaniu jego analizy (po zwrocie akt z Sądu), umożliwi mu wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Zdaniem Sądu, kwota przyznanej na rzecz skarżącej sumy pieniężnej (mając na uwadze okres bezczynności organu, ale też okoliczność, że na skutek kilkukrotnych skarg skarżącej akta sprawy przekazywane były do sądu, co uniemożliwiało lub utrudniało prowadzenie postępowania i gromadzenie materiału dowodowego), będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz sposobu postępowania organu, pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Podkreślić jednocześnie należy, że zasądzona kwota ma charakter uznaniowy, a jej celem jest przede wszystkim zrekompensowanie skarżącej oczekiwanie na rozpoznanie jej sprawy. Wyższą, niż zasądzona, sumę pieniężną (skarżąca żądała jej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6) Sąd uznał za zbyt wygórowaną, a kwota przyznana stanowi adekwatną rekompensatę za niedogodności, jakich skarżąca doznała w związku z zaniechaniami, których dopuścił się organ. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 154 § 1, § 2, § 6 i § 7 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1, 2 i 3 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zaś organ nie sprzeciwił się temu wnioskowi.