I SA/Wa 1711/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant referent stażysta Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] Decyzją [...] dnia [...] września 2016r. Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako kpa) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto [...] własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...]ha, dla której w Sądzie Rejonowym [...] w [...], XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Ww decyzja zapadła w oparciu o art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako ustawa). Stanowi on, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ustawy następowało zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Gdy chodzi o ustalenia faktyczne, organ przyjął za wojewodą, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowy grunt (działka nr [...]) był zajęty pod urządzoną drogę publiczną tj. ul. [...] w [...] (przywołał tu uchwałę Rady Narodowej Miasta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. z [...] r. Nr [...], poz. [...]). Organ podał także, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ww. ustawy ul. [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. otrzymała statut drogi gminnej. Grunt ten stanowił wówczas współwłasność Z. H. oraz K. H., nie stanowił zatem własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Dalej minister wskazał, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ww. ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. w odniesieniu do definicji pasa drogowego sformułowanej w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) w brzmieniu na 31 grudnia 1998 r. Podał, że pas drogowy wg ww uregulowania to urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. W tym zakresie wyjaśnił, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej, i nawiązując do definicji pasa drogowego podał, że chodzi o jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne minister wyjaśnił także, że dla udowodnienia kolejnej przesłanki tj. władania publicznoprawnego należy wykazać wykonywanie prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem oraz że owo udokumentowanie władania winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia bądź okoliczności pokazujące na czym ono polegało. W tym zakresie organ przywołał szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym m.in. wyrok z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007 i przyjął, że środkami dowodowymi stanowiącymi podstawę do wykazania spełnienia przesłanki władania publicznego, mogą być np.: umowy, zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r., dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi, rachunki i faktury za wykonanie ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi, umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r., zeznania pracowników firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, zeznania właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich wskazujące na wykonywanie władania publicznoprawnego. W tym kontekście organ podał, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie G. S. tj. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Dróg Zarządu Dróg i Transportu z dnia [...] listopada 2011 r. wskazujące na to, że gmina władała nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] zajętą pod ul. [...], tzn. wykonywała remonty i bieżące naprawy nawierzchni drogi w ramach robót utrzymaniowych, zabezpieczających i interwencyjnych oraz prace porządkowe, w tym związane z odśnieżaniem i zwalczaniem śliskości w okresach zimowych, jednak z uwagi na 5 - letni okres przechowywania dokumentów potwierdzających ww. czynności, nie może potwierdzić prawdziwości ww. twierdzeń dokumentami urzędowymi. Wskazał dalej, że z kolei wg oświadczeń właściciela działki oraz świadków, Gmina Miasto [...] nie wykonywała żadnych czynności władczych na przedmiotowej nieruchomości do dnia 31 grudnia 1998 r. Osoby te oświadczyły także, że wszystkie czynności władcze na ww. działce były wykonywane przez współwłaściciela nieruchomości K. H., (podano tu np., że wodociąg został wybudowany w latach 70-tych XX wieku ze środków własnych mieszkańców a drzewa wzdłuż drogi zasadzono w latach 60-tych w czynie społecznym). Uwzględniając powyższe minister uznał, że w sprawie nie zostało wykazane spełnienie przesłanki władztwa publicznoprawnego. Skutkowało to utrzymaniem w mocy negatywnej decyzji wojewody. Skargę na powyższą decyzję złożyło Miasto [...] zarzucając ministrowi naruszenie art. 73 ustawy i wnosząc o uchylenie jej w całości jak i decyzji Wojewody [...] z dnia [...].11.2015 r., znak: [...]. W uzasadnieniu skargi gmina podniosła, że ww droga a także sporna działka w dacie określonej ustawą była w całości we władaniu publicznoprawnym. Zwróciła uwagę na pismo Zarządu Dróg i Transportu w [...] z dnia [...].11.2011 r., znak: [...], z którego wynika, iż "w dniu 31.12.1998 r., w/w ulice jako drogi publiczne zostały objęte stałym, całorocznym utrzymaniem. Wykonywane były w miarę potrzeb remonty i bieżące naprawy nawierzchni drogi w ramach robót utrzymaniowych, zabezpieczających i interwencyjnych oraz prace porządkowe, w tym związane z odśnieżaniem i zwalczaniem śliskości w okresach zimowych" a ponadto na pismo Zarządu Dróg i Transportu w [...] z dnia [...].04.2013 r., znak: [...]. Gmina podniosła, że ul. [...] w istniejącym śladzie przebiega od czasów przedwojennych, a obecna nazwa została jej nadana przez Miejską Radę Narodową uchwałą Nr [...] z dnia [...].05.1946 r. Wskazała także, że pierwotnie na przedmiotowej ulicy położono nawierzchnię z kamienia polnego oraz chodniki z płyt 35x35 cm a w późniejszym okresie położono nawierzchnię z płyt betonowych oraz chodniki z płyt 50x50 cm. Odnosząc się do przedmiotu sprawy gmina zarzuciła, że bezpośrednio na przedmiotowej działce znajduje się chodnik, natomiast pas jezdny ul. [...] wyłożony jest betonowymi płytami drogowymi. Na potwierdzenie powyższego skarżąca wskazała na ortofotomapy z 1978 r., i 1998 r., (i późniejsze) dostępne na stronie internetowej http://geoportal.[...].pl., dodając przy tym, iż stan zagospodarowania przedmiotowej działki nie zmieniał się. Do skargi dołączono także polisę seria A Nr [...] z dnia [...].01.1996 r., wraz z aneksami, potwierdzającą zawarcie umowy ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej w związku z prowadzoną działalnością w zakresie zarządzania drogami lokalnymi, wojewódzkimi i krajowymi w [...] w tym drogą gminną - ul. [...]. Skarżąca podniosła, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu a służby drogowe wykonują czynności zarządcze na całym odcinku drogi jako pasa terenu przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów i pieszych (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 25.04.2012 r., sygn. akt. I SA/Wa 381/12 z dnia 20.12.2012 r., sygn. akt. I SA/Wa 1961/12). Dalej skarżąca zarzuciła, że ewentualne wyłączenie władztwa istniejącego pasa drogowego mogło nastąpić jedynie przez jego zajęcie przez osoby trzecie (przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 01.04.2014 r., sygn. akt. I SA/Wa 1622/13) i podniosła, że okoliczności sprawy nie dowodzą, że właściciel tej nieruchomości wyłączył tę część swojej nieruchomości z władania publicznoprawnego, np. przez ogrodzenie jej lub odpowiednie oznakowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej jako ppsa) uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja ministra utrzymująca w mocy negatywną decyzję wojewody łódzkiego, tj. decyzję odmawiającą deklaratoryjnego potwierdzenia przejścia na gminę z mocy samego prawa w trybie art. 73 ust. 1 ustawy prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] będącej dotychczas współwłasnością osób fizycznych. Gdy chodzi o przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stan prawny – tj. analizę przepisów i przesłanek warunkujących zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy – Sąd podziela w całości stanowisko wyrażone przez organ. Ww przepis jest jednoznaczny i wyznacza trzy przywołane wyżej przesłanki jego zastosowania. W sprawie nikt nie kwestionuje, że w dniu 31 grudnia 1998r. ww działka była zajęta pod drogę publiczną jak również że nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Sporne pozostawało jedynie, czy była we władaniu gminy gdyż, jak wskazano, nie zachowały się dokumenty potwierdzające ww okoliczności a właściciele ww działki zaprzeczyli aby gmina wykonywała w stosunku do niej jakiekolwiek czynności. Skoro w sprawie mamy do czynienia z drogą publiczną, której zasięgu pasa drogowego nikt w sprawie nie kwestionuje a nawet same strony ww kwestii nie negują, podnosząc jedynie, że sami doprowadzili wodociąg do swojej nieruchomości czy sadzili na niej drzewa, to w ocenie Sądu negatywna decyzja organu narusza prawo. Przedmiotem badania orzekającego w sprawie organu administracji nie jest bowiem okoliczność fizycznego władania zarządcy drogi nad objętą postępowaniem częścią nieruchomości przejętą z mocy prawa na własność gminy lecz władanie całą drogą publiczną na całej jej długości w ramach jej administracyjnych granic czyli pasa drogowego. Ponadto kwestie mające miejsce dekadę czy trzy dekady wcześniej niż wynika to z daty określonej ustawą – nie mają znaczenia dla wyniku sprawy. Bez znaczenia jest w szczególności okoliczność nasadzeń dokonywanych wzdłuż ww drogi w latach 60-tych XX wieku. Skoro nie budzi żadnych wątpliwości, że ww droga w dacie określonej ustawą stanowiła drogę publiczną, to istotny w sprawie jest jedynie zakres niewątpliwego i powszechnie dostępnego pasa drogowego na koniec 1998r., a tego ostatniego ani organ administracji ani skarżąca gmina ani dotychczasowi właściciele - nie kwestionują. Trzeba odróżnić dowodzenie władania gruntem w granicach niedookreślonego co powierzchni i zasięgu pasa drogowego w ramach jego definicji ustawowej od władztwa nad gruntem przebiegającym bezpośrednio pod urządzoną drogą utwardzoną, asfaltową czy brukową, z chodnikiem bądź bez i z urządzeniami infrastruktury technicznej. Również wykonywanie remontów tak urządzonej drogi publicznej, jej odśnieżanie, urządzenie oświetlenia czy oznakowania nie musi być wykazane dokumentami na konkretnym odcinku, tj. w ramach nieruchomości objętej decyzją lecz - w ogóle, na którymkolwiek odcinku tejże urządzonej drogi. Niezauważona przez właścicieli aktywność zarządcy drogi publicznej na odcinku przylegającym do ich nieruchomości nie oznacza braku władztwa publicznego nad wybudowaną ze środków publicznych i urządzoną w zakresie wymaganym definicją pasa drogowego - drogą publiczną. W szczególności nie sposób przyjąć, że powszechnie dostępny i wybudowany wzdłuż jedni ze środków publicznych chodnik był w wyłącznym władaniu właściciela nieruchomości pod ten chodnik zajętej. Słuszne są zatem argumenty skargi wskazujące na to, że w takim przypadku wyłączenie władztwa publicznoprawnego nad częścią drogi publicznej w postaci chodnika (ciągu pieszego) musiałoby zostać zamanifestowane przez właściciela nieruchomości pod chodnik ten zajętej poprzez odgrodzenie jego części od reszty pasa drogowego w ramach jego ustawowej definicji. W tym zakresie trzeba podkreślić, że drogi są budowlami, które dla wykonywania przypisanych im funkcji muszą być na trwałe powiązane z nieruchomością gruntową. Trwałe powiązanie drogi z gruntem oznacza, że droga, a w tym droga publiczna (a więc i chodnik), jest częścią składową nieruchomości gruntowej, nie może zatem stanowić przedmiotu odrębnego od nieruchomości (art. 47 § 1 kc i art. 48 kc). Nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By uzyskać taki status musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg (krajowych, wojewódzkich, powiatowych czy gminnych). Z drogi takiej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Droga publiczna ma zatem dwie podstawowe cechy: istnieje nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi, a przy tym droga ta została zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych określonych w ustawie. Aktualnie przyjmuje się, że nie istnieje odrębne od nieruchomości prawo własności do drogi publicznej. Właśnie w celu wykluczenia rozbieżności w zakresie odrębnego prawa własności do gruntu zajętego pod drogę publiczną oraz osobnego prawa do drogi publicznej, w przypadku dróg publicznych ustawodawca zdecydował "o podmiotowym scaleniu prawa własności nieruchomości oraz drogi". (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, LexisNexis). Nastąpiło to na mocy art. 73 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, które nie stanowiły ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jeśli chodzi o przesłanki omawianego art. 73 ustawy - sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, zaliczoną następnie do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Drogi publiczne, podobnie jak np. rzeki, są rzeczami przeznaczonymi do powszechnego użytku. Można mówić o nim tylko wtedy, gdy zakres uprawnionych do korzystania osób - nie jest oznaczony. Możność korzystania z drogi publicznej nie ma cech posiadania konkretnego prawa cywilnego, w szczególności posiadania służebności, lecz stanowi korzystanie ze sfery wolności, jaką państwo zapewnia każdemu obywatelowi. W takim przypadku posiadanie należy do właściciela, tj. Skarbu Państwa lub gminy czy powiatu, w zależności od rodzaju drogi publicznej. Ustawa o drogach publicznych zakłada, że podmioty publiczne - jako właściciele - wykonują względem dróg publicznych obowiązki nałożone przez prawo. Ich władanie ma charakter samoistny, a jego główną cechą jest brak podporządkowania dyspozycjom innej osoby (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 2006 r., III CZP 19/06, OSNC 2006, nr 12, poz. 195). Korzystanie z drogi przez każdego, tj. nieograniczoną liczbę podmiotów, nie jest posiadaniem, bo nie ma charakteru zindywidualizowanego. Zatem wykluczenie domniemania władania publicznoprawnego nad częścią drogi publicznej musiałoby zostać udowodnione poprzez wykazanie wyłącznego jej posiadania przez podmiot prywatny i poprzez wyłączenie jej powszechnej dostępności. Jednocześnie trzeba podkreślić, że np. dbanie o wizerunek przylegającej do drogi publicznej nieruchomości (przez jej właścicieli) polegające na zamiataniu czy odśnieżaniu chodnika i odpowiednio np. wykaszanie pobocza - nie oznacza samo przez się wyłączenia nad tym konkretnym areałem gruntu wynikającego z ustawy o drogach publicznych władztwa publicznego. W konsekwencji należało przyjąć, że sam fakt zajęcia nieruchomości pod urządzoną i powszechnie dostępną drogę publiczną (w ramach pasa drogowego) jest równoznaczny z wykonywaniem nad nią władztwa publicznego. Czym innym jest zajęcie (przejęcie) gruntu pod planowaną dopiero w przyszłości drogę publiczną bądź poszerzenie drogi istniejącej bądź ustalenie faktycznego zasięgu pasa drogowego danej drogi publicznej a czym innym jest fizyczne zajęcie i urządzenie wraz z poboczem, rowem odwadniającym itp. asfaltowej czy utwardzonej drogi publicznej. Samo wybudowanie tej drogi ( w tym także chodnika) oznacza, że była ona we władaniu publicznym, i tego stanu rzeczy nie mogą zmienić twierdzenia właścicieli nieruchomości ani właścicieli nieruchomości sąsiednich. Innymi słowy, w przypadku z jakim mamy do czynienia w kontrolowanej przez Sąd sprawie, uznanie iż powszechnie dostępny dla każdego uczestnika ruchu drogowego chodnik, nie był we władaniu zarządcy drogi lecz podmiotu będącego właścicielem gruntu pod chodnik ten zajętego, przekraczałoby zasady swobodnej oceny dowodów w odniesieniu do zasad logiki i doświadczenia życiowego. Uwzględniając powyższe i przenosząc to na grunt kontrolowanej sprawy – Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja niezasadnie negatywnie zweryfikowała ustalony w sprawie stan faktyczny. Co do zasady należy przyjąć, iż gdy chodzi o część urządzonej i powszechnie dostępnej drogi publicznej znajdującej się w granicach działki nr [...] – zaistniały przesłanki do potwierdzenia jej komunalizacji w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy. Do ustalenia przez organy administracji pozostaje jedynie, czy w dacie 31 grudnia 1998 r. cała ww działka była zajęta pod konkretną, urządzoną i powszechnie dostępną drogę publiczną czy też tylko określona jej część; chyba że właściciele wykażą, iż to oni w ramach zapewnienia dostępu do swojej nieruchomości sami "utwardzili" ww działkę płytami chodnikowymi i zarówno oni sami jak i wszyscy w otoczeniu traktowali ją wyłącznie jako prywatne (i niedostępne dla innych uczestników ruchu) dojście jedynie do ich posesji. Powyższe zastrzeżenia skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa a także decyzji wojewody (na podstawie art. 135 ppsa). Organy naruszyły bowiem reguły postępowania gdy chodzi o ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (art. 7, 77 i 80 kpa) i w konsekwencji błędnie przyjęły, że przy tak ustalonym stanie faktycznym nie zachodzą przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy, w tym w szczególności przesłanka władztwa gminy nad urządzoną drogą publiczną. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny ustalić w sposób nie budzący wątpliwości czy chodnik urządzony na posesji stanowiącej działkę [...] był już w dacie 31 grudnia 1998r. a także czy zajmował całą ww działkę, czy znajdował się za ogrodzeniem pozostałej części nieruchomości, z której została ona wydzielona i czy każdy mógł z niego korzystać zgodnie z jego przeznaczeniem. Tak poczynione ustalenia organ winien przełożyć na stan prawny wynikający z art. 73 ustawy.