I SA/Wa 1712/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Emilia Lewandowska (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi K.K. i J.K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz K.K. i J.K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz na rzecz K.K. i J.K. kwoty po 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego. Minister Skarbu Państwa, decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] odmawiającą uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca 1991 r., nr [...] o odmowie przyznania prawa do ekwiwalentu za mienie pozostawione przez K. K. w miejscowości M., powiat Ł.. Z ustaleń organu wynika, że Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...] lipca 1991 r., działając na podstawie art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 79 ze zm.), odmówił K.K. przyznania prawa do ekwiwalentu za mienie pozostawione przez K.K. w miejscowości M., powiat Ł. stwierdzając, że prawo to zostało już zrealizowane. K.K. w dniu 24 lipca 2006 r., S.K. w dniu 31 sierpnia 2006 r. oraz J.K. w dniu 25 września 2006 r. wystąpili do Wojewody Zachodniopomorskiego z wnioskami o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez ich matkę K.K. nieruchomości w miejscowości M., powiat Ł.. W tej sytuacji Wojewoda Zachodniopomorski pismem z dnia 11 stycznia 2007 r. zwrócił się do K.K., jako osoby wskazanej przez pozostałych wnioskodawców, z prośbą o sprecyzowanie złożonych wniosków poprzez wskazanie, w jakim trybie kpa (art. 145, art. 154, art. 156) ma być prowadzone postępowanie i w oparciu o jakie przesłanki. W odpowiedzi na powyższe wezwanie K.K. poinformował organ, że wnosi o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca 1991 r. z uwagi na słuszny interes stron oraz przemawiający za tym interes społeczny. Wojewoda Zachodniopomorskiego decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., działając na podstawie art. 104 kpa w związku z art. 154 kpa oraz art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), odmówił uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 1991 r. stwierdzając, iż nie istnieją ustawowe przesłanki do zmiany bądź uchylenia tej decyzji, przewidziane w art. 154 kpa. W odwołaniu od powyższej decyzji K.K., S.K. i J.K. wnieśli o uchylenie lub zmianę decyzji z dnia [...] lipca 1991 r. w trybie art. 154 kpa oraz wydanie na podstawie obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K.K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Minister Skarbu Państwa rozpoznając sprawę stwierdził, że Wojewoda Zachodniopomorski słusznie odmówił wnioskodawcom uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca 1991 r. Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy na podstawie, których wydana została decyzja z dnia [...] lipca 1991 r. zostały uchylone z dniem 1 stycznia 1998 r. W sprawie miała zatem miejsce zmiana regulacji prawnej, co prowadziło do powstania nowej sprawy administracyjnej i oznaczało konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego. Minister Skarbu Państwa wskazał, że ponowne rozstrzygnięcie sprawy nie będzie stanowiło naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa, bowiem warunkiem zaistnienia przesłanki powagi rzeczy osądzonej, w rozumieniu tego przepisu, jest ustalenie tożsamości sprawy administracyjnej. Organ zaznaczył, że decyzja wydana na podstawie obecnie obowiązujących przepisów nie będzie tożsama z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca 1991 r., wydaną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. W ocenie Ministra Skarbu Państwa Wojewoda Zachodniopomorski winien był rozpatrzyć i załatwić złożone wnioski stron w oparciu o materiał dowodowy zebrany na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że organ pierwszej instancji nie powiadomił skarżących o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia końcowego oświadczenia i nie zamieścił w aktach adnotacji o przyczynach odstąpienia od tej zasady, co stanowił naruszenie art. 10 kpa. Skargę na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K.K., S.K. i J.K., przy czym skarga S.K. została odrzucona prawomocnym postanowieniem z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1712/07. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 10 kpa oraz art. 156 § 1 kpa i wniesiono o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy orzekające w sprawie powinny z urzędu uwzględnić w swoich decyzjach okoliczności wynikające z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Zaznaczono, że organ administracji publicznej ma bezwzględny obowiązek zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Zdaniem skarżących w sprawie powinna być wydana decyzja przyznająca prawo do rekompensaty w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy. Z kolei na rozprawie przeprowadzonej w dniu 9 kwietnia 2008 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że intencją wnioskodawców było rozpatrzenie sprawy w oparciu o ustawę z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a nie podważanie ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 1991 r. w trybie nadzorczym. Zgłoszenie wniosku o rozpatrzenie sprawy w trybie art. 154 kpa nastąpiło w wyniku zobowiązania stron przez Wojewodę Zachodniopomorskiego pismem z dnia 11 stycznia 2007 r. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2007 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek złożenia przez K.K. - w dniu 24 lipca 2006 r., S.K. - w dniu 31 sierpnia 2006 r. i J.K. - w dniu 25 września 2006 r. stosownych wniosków o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez ich matkę K.K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wnioski skierowane zostały do Wojewody Zachodniopomorskiego, który mając na uwadze fakt, że ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 1991 r. odmówiono już przyznania K.K. prawa do ekwiwalentu za mienie pozostawione przez K.K. w miejscowości M., powiat Ł., pismem z dnia 11 stycznia 2007 r., przytaczając treść art. 145 § 1 i § 2 kpa, art. 154 § 1 kpa i art. 156 § 1 kpa, zwrócił się do K.K. o sprecyzowanie złożonego wniosku przez wskazanie w jakim trybie kpa (art. 145, art. 154 i art. 156) ma być prowadzone postępowanie i w oparciu o jaką przesłankę. Jednocześnie organ zaznaczył, że nieusunięcie braków w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie pismem z dnia 19 stycznia 2007 r. K.K., działając w imieniu własnym oraz brata J.K., poinformował organ, że wnosi o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca 1991 r. z uwagi na słuszny interes stron oraz przemawiający za tym interes społeczny (art. 154 i nast. kpa). W tej sytuacji organ uznał, że złożone wnioski o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K.K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej stanowią w istocie wnioski o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 1991 r. i w tym przedmiocie prowadzone było postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2007 r. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie miały miejsce - mające istotny wpływ na wynik sprawy - uchybienia proceduralne. Podkreślić należy, że zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63 kpa, jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Jeżeli wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości co do treści żądania, organ administracji publicznej powinien podjąć stosowne działania mające na celu ustalenie rzeczywistej woli osoby występującej z określonym wnioskiem. Organ ma przy tym - na podstawie art. 9 kpa - obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nie oznacza to jednak, że wzywając stronę do sprecyzowania złożonego wniosku organ administracji publicznej może narzucić stronie ściśle określony tryb załatwienia sprawy, nie pozostawiając wnioskodawcy żadnej swobody w powyższym zakresie. Strona powinna mieć możliwość swobodnego wyrażenia własnego stanowiska, nie może zostać ograniczona do wybrania jednej z opcji przedstawionej przez organ. W orzecznictwie podkreśla się, że o charakterze złożonego pisma ostatecznie decyduje strona, a nie organ administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie tymczasem wzywając skarżących pismem z dnia 11 stycznia 2007 r. do sprecyzowania złożonych wniosków, zobowiązano wnioskodawców do wskazania ściśle określonego, wybranego przez organ trybu załatwienia sprawy, niepozostawiając stronom żadnej swobody w tym zakresie. Działanie takie - w ocenie Sądu - narusza przepisy art. 7 kpa, art. 9 kpa i art. 77 § 1 kpa. Podkreślić należy, że z treści złożonych do Wojewody Zachodniopomorskiego wniosków wszczynających postępowanie w żaden sposób nie wynika - co zostało potwierdzone przez pełnomocnika skarżących na rozprawie przeprowadzonej w dniu 9 kwietnia 2008 r. - aby zamiarem wnioskodawców było wzruszenie ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 1991 r., wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.). Jak wskazano zgłoszenie wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie art. 154 kpa nastąpiło na skutek zobowiązania przez organ w piśmie z dnia 11 stycznia 2007 r. Intencją skarżących było natomiast rozpoznanie sprawy w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). Z powyższego wynika zatem, że organy orzekające w sprawie nie rozpoznały sprawy zgodnie z rzeczywistą wolą stron. Rozpatrzenie wniosków skarżących jako wniosków o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 1991 r., w sytuacji gdy intencja skarżących była zupełnie inna, stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 kpa, art. 9 kpa i art. 77 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie to traci moc w chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.