I SA/Wa 1712/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S. S. reprezentowanej przez opiekuna prawnego J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] października 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , po rozpatrzeniu odwołania J.D. działającego w imieniu S.S. od decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Prezydent Miasta P. przyznał S.S. zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie do poniesionych kosztów leczenia i środków pielęgnacyjnych w sierpniu 2016 r., na miesiąc wrzesień 2016 r. w wysokości 485,53 zł. Organ I instancji wyjaśnił, że ustalenie wysokości zasiłku celowego oparte jest na uznaniu administracyjnym, które pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, przy czym organ uwzględnia nie tylko sytuację materialną osoby ubiegającej się o pomoc oraz przyczyny jej powstania, ale również możliwości finansowe ośrodka. Możliwości ośrodka pomocy społecznej nie pozwalają na zaspokojenie wszystkich potrzeb osób zgłaszających się o pomoc. Organ podał, że w 2016 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w P. dysponował miesięcznie środkami na zasiłki celowe w kwocie około 170.400 zł. Średnio w miesiącu zgłaszało się o pomoc około 1620 osób, których potrzeby zaspokajane były poprzez przyznanie zasiłku celowego. Średnia wysokość zasiłku wynosiła około 105 zł. Organ wyjaśnił, że w porównaniu do ubiegłego roku środki na realizację tego rodzaju świadczeń są niższe o 530.000 zł. w skali roku. Większą pomoc otrzymują osoby bez żadnego dochodu. Następnie, jak w przypadku S.S., osoby chore, których choroba uniemożliwia aktywne poszukiwanie rozwiązań swojej trudnej sytuacji życiowej, rodziny wielodzietne, osoby niepełnosprawne przy jednoczesnym stwierdzeniu u tych grup osób niskich dochodów. Organ I instancji wskazał, że sytuacja materialna i zdrowotna wnioskodawczyni nie nakłada na organ I instancji obligatoryjnego obowiązku świadczenia na jej rzecz w wysokości żądanej bądź oczekiwanej. Rozmiar przyznanej pomocy uzależniony jest również od tego, z jakiej pomocy wnioskodawca już korzysta. Pomoc, którą jest objęta S.S.przewyższa średnią pomoc jakiej udziela tutejszy Ośrodek. W motywach uzasadnienia organ I instancji enumeratywnie wskazał źródła dotychczasowej pomocy, które wziął pod uwagę rozpatrując wniosek w przedmiotowej sprawie podnosząc, że wnioskodawczyni nie została pozostawiona bez pomocy. Pomoc społeczna ma jedynie charakter uzupełniający, a organ nie może przyjąć na siebie obowiązku pełnego utrzymania danej osoby lub rodziny. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta P. złożył w imieniu S.S. J.D.. Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przytoczyło treść art. 8 ust.1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U z 2015 r. poz. 163 ze zm.) Wskazało, że stosownie do art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Kolegium wyjaśniło, że S.S. mieszka z J.D., ale jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. S.S. ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe. Jest osobą leżącą, wymagającą pomocy w wykonywaniu podstawowych czynności życiowych. J.D. został ustanowiony opiekunem prawnym S.S.. Łączny dochód wnioskodawczyni wynosi 634 zł. miesięcznie, na który składa się zasiłek stały (481 zł.) i zasiłek pielęgnacyjny (153 zł.). Ustawowe kryterium dochodowe wynosi 634 zł. Dochód S.S. nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego ustalonego dla osoby samotnie gospodarującej, co oznacza, że wnioskodawczyni spełnia kryteria ustawy o pomocy społecznej do objęcia bezzwrotną pomocą finansową w formie zasiłku celowego. Jednakże nie oznacza to, że musi taką pomoc otrzymać w wysokości żądanej bądź oczekiwanej. O możliwościach świadczenia pomocy społecznej decydują nie tylko potrzeby wnioskodawczyni i cel pomocy, ale również możliwości finansowe Ośrodka i potrzeby innych osób, objętych jego pomocą. Kolegium podkreśliło, że ograniczone środki finansowe uzasadniają przyznanie zasiłku w wysokości określonej zaskarżoną decyzją, zaś do wyznaczników przyznawania świadczeń, w tym przedmiotowego zasiłku należą, z jednej strony - potrzeby wykazane przez osobę ubiegającą się o pomoc, a z drugiej strony faktyczne możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej w zakresie zabezpieczenia tych potrzeb. Organ wskazał, iż w 2016 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w P. dysponował na zasiłki celowe kwotą około 170.400 zł, a o pomoc zgłasza się około 1620 osób, których potrzeby zaspokajane są poprzez przyznanie zasiłku celowego. Średnia wysokość zasiłku wynosi około 105 zł. Organ pomocowy dysponuje ograniczonymi możliwościami finansowymi i musi brać pod uwagę potrzeby także innych osób wnioskujących o pomoc. Kolegium wyjaśniło, że S.S. jest objęta stałą znaczną pomocą, która przewyższa średnią pomoc, jakiej udziela Ośrodek Pomocy Społecznej. Fakt, że zasiłek celowy w wysokości 485,53 zł., która nie satysfakcjonuje skarżącej, nie może rzutować sam w sobie na ocenę legalności podjętego rozstrzygnięcia. Organ I instancji przyznał takie świadczenie, jakiego był w stanie udzielić z uwagi na środki, jakimi dysponował. Możliwości finansowe ośrodka pomocy nie pozwalają na przyznanie świadczeń w wysokości, w jakiej byłoby to konieczne dla zaspokojenia potrzeb w kwocie żądanej lub oczekiwanej. Bezsprzecznym jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, bowiem w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Kolegium podniosło, że sytuacja materialna S.S. jest trudna i wymaga wsparcia ze strony organu pomocy społecznej. Wnioskodawczyni jest stałym beneficjentem świadczeń pomocowych. Korzysta z różnych form i typów pomocy regulowanych przepisami ustawy o pomocy społecznej. Kolegium uznało, że S.S. nie została pozostawiona bez pomocy, natomiast uwzględniło ograniczone środki finansowe jakimi dysponuje ośrodek pomocowy, a które muszą być rozdysponowane w taki sposób, by nie pozbawiać pomocy osób nie mających żadnych środków utrzymania. Kolegium podkreśliło, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne obejmuje prawo organu do oceny zgłaszanych potrzeb z uwzględnieniem środków finansowych pozostających w dyspozycji organu na dany rodzaj pomocy oraz ogólnej liczby osób ubiegających się o przyznanie pomocy. W ramach pomocy społecznej nie jest możliwie zaspokojenie wszystkich, również tych uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń. Odnosząc się do zarzutu niezgodności zaskarżonej decyzji z przepisami postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 kpa Kolegium wskazało, że przepis ten ma na celu wyważanie interesu publicznego i interesu indywidualnego przy podejmowaniu rozstrzygnięć przez organy administracji publicznej. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że wskazana zasada nakazuje respektowanie interesu indywidualnego do granic jego kolizji z interesem publicznym. Dla ustalania tego, co leży w interesie publicznym w przypadku podejmowania decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego należy sięgnąć do norm określających cele pomocy społecznej zawartych w art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Nie każda osoba spełniająca warunki do przyznania pomocy społecznej tę pomoc musi uzyskać w żądanej wysokości i na każdy cel. Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się możliwościach pomocy społecznej. Z unormowania tego wynika, że nie każda niezbędna potrzeba zgłoszona przez osobę potrzebującą będzie zaspokojona albowiem uzależnione to będzie od posiadanych przez organ środków. Wbrew stanowisku odwołującego się trudna sytuacja finansowa i zdrowotna S.S. nie mogła stanowić wyłącznego kryterium uwzględnianego przy rozstrzyganiu sprawy. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2016 r. skargę złożyła S.S. reprezentowana przez opiekuna prawnego J.D.. W uzasadnieniu skargi opiekun prawny skarżącej wskazał m.in. na jej trudną sytuację: zły i pogarszający się stan zdrowia, brak środków na leczenie, wyżywienie i godne życie. Wskazał też na potrzeby związane z utrzymaniem i leczeniem. Podniósł, że jako opiekun prawny skarżącej nie może być obciążany kosztami jej utrzymania ze swojego majątku. Wobec tego brak zwrotu pełnej kwoty za leki skutkuje koniecznością pokrycia różnicy ze środków skarżącej tj. z zasiłku stałego, co powoduje pozbawienie środków na wyżywienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. pełnomocnik z urzędu skarżącej wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentów: zaświadczeń lekarskich dotyczących stanu zdrowia S.S., orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, opinii [...] , protokołu z [...] lutego 2016 r. spisanego w siedzibie SKO w [...] , pisma Prokuratora Prokuratury Okręgowej w P. z [...] lutego 2012 r. oraz decyzji SKO w [...] z [...] lutego 2017 r. i z [...] sierpnia 2011 r. - na okoliczność zasadności twierdzeń skargi. Sąd oddalił wniosek dowodowy, gdyż stan zdrowia skarżącej jest bezsporny, natomiast decyzje wydane w innych sprawach nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Nawet spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznie obowiązku przyznania osobie zainteresowanej żądanego świadczenia, ponieważ musi się ono mieścić w ramach możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Oznacza to, że organ może, ale nie musi przyznać świadczenie, a przyznanie świadczenia jest uzależnione od środków finansowych, jakimi dysponuje ośrodek na pomoc społeczną. Decyzja administracyjna w sprawie zasiłku celowego jest wydawana w granicach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne obejmuje nie tylko ocenę warunków uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy, ale także przesłanki określające jej wysokość, to znaczy ilość środków przeznaczonych na pomoc społeczną, ilość osób i rodzin ubiegających się o tę pomoc oraz hierarchię potrzeb, na które środki te mają być przeznaczone. W niniejszej sprawie organ wydał decyzję po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 oraz art. 77 §1 kpa, czyli po zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, a następnie dokonaniu wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy. Rozpatrując wniosek skarżącej o przyznanie zasiłku celowego organy prawidłowo wzięły pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielenia pomocy. Uwzględniono sytuację strony ubiegającej się o świadczenie, jak i zakres dotychczas udzielonej ze środków publicznych pomocy. Należy przy tym wskazać, że wniosek strony został uwzględniony, chociaż w kwocie niższej niż oczekiwana, gdyż organ nie posiada środków finansowych w takiej wysokości, która umożliwiałaby zaspokojenie wszystkich, nawet szczególnie uzasadnionych potrzeb. Organ I instancji dokonał analizy dotychczas udzielonej pomocy skarżącej w latach 2014 – 2015 w formie zasiłków celowych, stałych, pomocy w formie nieodpłatnych usług opiekuńczych, dofinansowanie na zakup schodołaza, dofinansowanie zakupów artykułów medycznych oraz pielęgnacyjnych i stwierdził, że na wnioskowaną pomoc w oczekiwanej przez skarżącą kwocie nie ma środków. W ocenie Sądu, sytuacja życiowa skarżącej jest niewątpliwie trudna. Organ orzekając w przedmiocie przyznania pomocy społecznej każdorazowo powinien jednak uwzględniać fakt, że nawet mając do czynienia z obiektywnie istotnymi życiowo potrzebami musi mieć na uwadze, że ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje mają trafić do jak największej liczby osób potrzebujących. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna była trudna. W związku z tym organ musi uwzględniać wysokość już przyznanych świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Jak wyżej wskazano skarżąca jest od wielu lat objęta różnymi formami pomocy społecznej - i to w kwotach znacznych. Pomoc ta w okresie od stycznia do lipca 2016 r. wynosiła ponad 1300 zł miesięcznie (zasiłki stałe, celowe, pielęgnacyjne, składki na ubezpieczenie zdrowotne). Oprócz tego skarżąca korzysta z nieodpłatnych usług opiekuńczych. W okresie od stycznia do lipca 2016 r. wyświadczono skarżącej 1580 godzin usług na kwotę 18.960 zł, natomiast w 2015 r. - 2736 godzin usług na łączną kwotę 32.832 zł. W sprawach z zakresu pomocy społecznej rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej - kryteria ustawowe z art. 2-4 ustawy o pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy wskazując, w jakiej sytuacji, życiowej znajduje się skarżąca, podając jaką pomocą jest objęta i na jakie cele, wyjaśniając, z jakich przyczyn nie mógł być w całości uwzględniony wniosek skarżącej. Organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego będących podstawą orzekania ani przepisów postępowania. Konkludując należy stwierdzić, że wobec prawidłowo ustalonego przez organy stanu faktycznego i prawnego oraz motywów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego i przepisów prawa, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.