I SA/Wa 1713/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Miasta W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta W. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...].06.2009 r. nr [...] Prezydent Miasta W. po rozpatrzeniu wniosku Miasta W., reprezentowanego przez Burmistrza [...], zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do skrzyżowania ul. [...] na działkach ewidencyjnych nr [...] w obrębie [...], działkach nr [...] w obrębie [...], działkach nr [...]- w obrębie [...], działkach nr [...]- w obrębie [...] o powierzchni [...] ha- stanowiących własność W. oraz działkach ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] stanowiących własność prywatną położonych na terenie [...] W. Zatwierdził także projekt podziału działki nr [...] z obrębu [...]. Z odpisu księgi wieczystej [...] z dnia [...].12.2009 roku wynika, iż jest ona prowadzona dla nieruchomości obejmującej działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...]. Jako właściciele nieruchomości wpisani są: G. i H. małżonkowie Z. w udziale wynoszącym [...] części na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej, L. W. w udziale wynoszącym [...] części oraz T. J. w udziale wynoszącym [...] części (k. 17-20 akt administracyjnych). W aktach sprawy znajduje się również postanowienie Sądu Powiatowego w W. z dnia [...].02.1951 r. sygn. akt [...], z którego wynika, iż spadek po G. Z. z domu L., zmarłej [...].04.1950 roku w W. odziedziczyli: mąż H. Z. w [...] części oraz syn J. Z. w [...] części. Pismem z dnia 10.12.2009 r. Prezydent W. zawiadomił J. Z., L. W. oraz T. J. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość składającą się z działki nr [...] o powierzchni [...] m2 i działki nr [...] (część dawnej działki nr [...]) o powierzchni [...] m2 przejętych na rzecz W., w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Pismem z dnia 14.12.2009 r. Prezydent W. zwrócił się do J. Z. o udokumentowanie swoich praw do nieruchomości, dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...]. Dnia 04.01.2010 roku J. Z. przekazał Prezydentowi W. wskazane wyżej postanowienie Sądu. W dniu 28.01.2010 roku Prezydent W. zwrócił się do J. Z. o dostarczenie dokumentów potwierdzających następstwo prawne po zmarłym H. Z. W odpowiedzi z dnia 08.02.2010 roku J. Z. stwierdził, iż postępowanie spadkowe po H. Z. jest w toku i nie jest w stanie przedstawić prawomocnego postanowienia Sądu w tym przedmiocie. Strona poinformowała także, iż do czasu zakończenia postępowania spadkowego nie będzie podejmowała żadnych działań w celu uaktualnienia stanu prawnego w księdze wieczystej nr [...]. J. Z. stwierdził, iż nie wie z jakiego powodu nie dokonano odpowiednich wpisów w księdze wieczystej wcześniej. Postanowieniem z dnia [...].02.2010 r. Nr [...] Prezydent W. na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość przejętą na rzecz W. do czasu ustalenia spadkobierców H. Z. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że nie może orzec o odszkodowaniu za przejętą nieruchomość do czasu ustalenia spadkobierców H. Z. Organ I instancji powołał się na treść art. 922 § 1 K.c. Przepis ten stanowi, iż prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej. W ocenie organu I instancji kwestia powyższa ma prejudycjalny charakter dla decyzji odszkodowawczej wydawanej w trybie specustawy drogowej z 10 kwietnia 2003 r. Na powyższe postanowienie J. Z. złożył zażalenie w ustawowym terminie. W zażaleniu strona podniosła, że nie zgadza się ze sposobem, w jaki urzędnicy [...] W. tę sprawę załatwiali. W ocenie strony decyzja nr [...] z dnia [...].06.2009 roku zezwalająca na realizację inwestycji została wydana bezprawnie i z naruszeniem zasad współżycia społecznego, gdyż jako właściciel co najmniej [...] działki został pominięty w tym postępowaniu. Jednocześnie J. Z. wyjaśnił, iż T. J. oraz L. W. są właścicielami działki nr [...], która powstała po sprzedaży przez H. i G. małżonków Z. części gruntu w dniu [...].03.1949 roku. L. W. i T. J. nie są współwłaścicielami działki ewidencyjnej nr [...] i w związku z tym nie mają żadnych praw do odszkodowania za tę działkę. Strona wyjaśniła, iż w jej ocenie jest rzeczą normalną, że jeżeli rodzice nabyli grunt na zasadach wspólności ustawowej to widnieją w księdze wieczystej jako współwłaściciele. Stawia też pytanie, czy jeśli postępowanie spadkowe po ojcu będzie trwało jeszcze kilka lat, to przez ten czas nie dostanie odszkodowania? Zauważyć w tym miejscu należy, iż korespondencja kierowana do T. J. nie była przez niego odbierana pod adresem wskazanym w wypisie z ewidencji gruntów i budynków z dnia [...].11.2009 r. (k. 6 akt adm.), gdyż wracała z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie", natomiast odpis postanowienia z dnia [...].02.2010 r. nr [...] został zwrócony z adnotacją "nie mieszka". W związku z powyższym pismem z dnia 12.05.2010 roku Wojewoda [...] zwrócił się do Prezydenta W. w trybie art. 136 k.p.a. o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w przedmiocie ustalenia aktualnego adresu zamieszkania T. J., w oparciu o ewidencję ludności prowadzoną przez Prezydenta W. na podstawie ustawy z dnia 10.04.1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Pismem z dnia 07.06. 2010 roku Prezydent W. przesłał Wojewodzie [...] pismo Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w [...] z dnia [...].05.2010 roku, z którego wynika, iż adres zameldowania T. J. jest zupełnie inny niż adres uwidoczniony w powołanym wyżej wypisie z rejestru gruntów i budynków. Zamieszkuje on bowiem na ul. [...], a nie jak wynika z ewidencji gruntów na ul. [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia i analizie materiału dowodowego Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...].06.2010 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Uznał, że zażalenie jest zasadne, aczkolwiek zarzuty w nim podniesione nie mają związku z zaskarżonym postanowieniem. Wojewoda zauważył, iż organ I instancji powołał jako podstawę zawieszenia postępowania art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Jednakże zwrócić należy uwagę, że ustalenie i wypłata odszkodowania za prawa do nieruchomości przejętych pod drogi publiczne następuje w trybie przepisów ustawy z dnia 10.04.2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Stosownie do treści art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Problematykę odszkodowań regulują przepisy rozdziału 5, Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 133 pkt 1 u.g.n. odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia, albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody. Z materiału dowodowego wynika, iż J. Z. jest niewątpliwie stroną postępowania, gdyż nabył [...] część spadku po G. Z. Wynika to z postanowienia Sądu Powiatowego w W. z dnia [...].02.1951 roku o sygn. [...]. Z tego samego dokumentu wynika, iż H. Z. nabył [...] część spadku. Z odpisu zupełnego księgi wieczystej [...] wynika, iż H. i G. małżonkom Z. przysługiwał udział w wysokości [...] części. Z chwilą śmierci G. Z. H. Z. objął udział [...] części nieruchomości opisanej we wskazanej wyżej księdze wieczystej oraz [...] części z pozostałych [...] części należących do G. Z., natomiast J. Z. objął [...] udziału należącego do G. Z. W ocenie organu odwoławczego art. 97 § 1 K.p.a. został błędnie zastosowany przez Prezydenta W. Śmierć H. Z., wobec treści art. 133 pkt 1 u.g.n. w związku z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10.04.2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie stanowi przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości opisanej w księdze wieczystej nr [...]. Ustalone w tym postępowaniu odszkodowanie, stosownie do treści art. 133 pkt 1 u.g.n. powinno zostać wpłacone do depozytu sądowego. Ponadto organ odwoławczy wskazuje, iż stosownie do treści art. 30 § 5 K.p.a. w sprawach dotyczących spadków nie objętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Jak wynika z powyższego organ I instancji ma możliwość dalszego prowadzenia postępowania, gdyż jako strona może działać zarządca masy spadkowej po H. Z., ewentualnie organ zobowiązany jest do wystąpienia o wyznaczenie kuratora do sądu. Odnośnie kwestii doręczania pism T. J. stwierdzić należy, iż żadne pismo nie zostało mu doręczone w sposób wywołujący skutki prawne, czy też wywołujący rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia środków odwoławczych w niniejszym postępowaniu. W ocenie Wojewody [...] przedmiotowe postępowanie było prowadzone z naruszeniem art. 10 k.p.a., co stanowi podstawę do jego wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ I instancji nie zapewnił bowiem T. J. prawidłowego udziału w postępowaniu. W związku z powyższym Wojewoda [...] bezwzględnie zaleca dalsze prowadzenie postępowania i ponowne doręczenie wszystkim stronom pism do nich kierowanych, albowiem zakończenie postępowania decyzją administracyjną w obecnym stanie doprowadzi do naruszenia art. 10 k.p.a., co daje podstawę do jego wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Wojewody [...] z dnia [...].06.2010 r. wniosło Miasto W., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 133 ust. 1 u.g.n. (w istocie chodzi o pkt 1) poprzez jego błędne wskazanie jako podstawę rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skarżący podkreśla, że ustalenie wszystkich stron postępowania w sytuacji, gdy jeden ze współwłaścicieli nieruchomości, za którą ma być wypłacone odszkodowanie, nie żyje, jest konieczne i niewątpliwie jest to ten przypadek, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego jako ustawa procesowa reguluje bowiem tryb postępowania, w jakim ma być wydana decyzja w przedmiocie odszkodowania i on określa, kiedy postępowanie może się toczyć, a kiedy powinno zostać zawieszone i podjęte. W ocenie skarżącego żadna z przesłanek wpłacenia odszkodowania do depozytu sadowego, wymienionych w art. 133 pkt 1 u.g.n., nie zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem ani osoba uprawniona nie odmawia przyjęcia odszkodowania, ani nie ma trudnych do przezwyciężenia przeszkód w jego wypłacie, skoro w toku jest postępowanie spadkowe po byłym współwłaścicielu nieruchomości. Nie ma w takiej sytuacji zastosowania również instytucja kuratora dla spadku nieobjętego, gdyż spadkobierca zgłosił chęć objęcia spadku, wszczynając postępowanie spadkowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga ma uzasadnione podstawy. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na zagadnienie związane z uczestnictwem T. J. w postępowaniu. Organ drugiej instancji słusznie zwrócił uwagę, że nie brał on udziału w postępowaniu przed organem I instancji bez własnej winy, gdyż pod zły adres wysyłane były wszelkie pisma do niego kierowane, w tym zaskarżone zażaleniem postanowienie z dnia [...].02.2010 r. Mimo tego, że Wojewoda [...] ustalił aktualny adres zamieszkania T. J. (ul. [...] w W.), to jednak zaskarżonego postanowienia z dnia [...].06.2010 r. w ogóle do niego nie wysłał, nie informując też tej strony, że toczy się postępowanie zażaleniowe. Jest to podstawa do wznowienia postępowania zażaleniowego (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a.), co uprawniało sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit b) P.p.s.a. Te same uwagi można odnieść do postanowienia wydanego przez Prezydenta W. z dnia [...].02.2010 r. nr [...], dlatego też w oparciu o art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. sąd uchylił również to postanowienie, gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W dalszej kolejności zauważyć należy, że art. 133 pkt 1 u.g.n., który przywołuje Wojewoda [...] jako przesłankę uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania, nie ma charakteru procesowego, tylko jest przepisem prawa materialnego (lub mieszanym, materialno – procesowym) wskazującym, kiedy odszkodowanie ustalone w decyzji za wywłaszczenie nieruchomości można wpłacić do depozytu sądowego. Aby zaszły przesłanki do wpłaty odszkodowania do depozytu, określone w pkt 1 tego przepisu (osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody) odszkodowanie musi zostać ustalone w decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania, w którym udział muszą brać wszystkie strony postępowania. Trudne do przezwyciężenia przeszkody muszą więc dotyczyć ustalonej strony postępowania, z którą np. trudno nawiązać kontakt w celu wypłaty odszkodowania. Przepis ten służy więc wykonaniu decyzji o odszkodowaniu. W niniejszym przypadku należy natomiast najpierw wskazać właściwą stronę postępowania, w celu ustalenia wysokości odszkodowania i podmiotu do niego uprawnionego. Temu służyć ma zawieszenie postępowania, do czasu wskazania spadkobierców po H. Z. Z tego powodu za słuszny należy uznać zarzut skarżącego naruszenia w zaskarżonym postanowieniu art. 97 § 1 pk1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ma też możliwości, jak chciałby to uczynić uczestnik postępowania J. Z. i jak zdaje się sugerować Wojewoda [...], wypłacenia J. Z. odszkodowania w części określonej już w postanowieniu spadkowym po matce, G. Z. Musi być bowiem znany pełny udział J. Z. w wywłaszczonej nieruchomości, bowiem od tego zależy wysokość należnego mu odszkodowania, które nie może być wypłacane w częściach, a tym bardziej nie może być ustalane w kilku decyzjach dotyczących tego samego przedmiotu. Na marginesie zauważyć jedynie należy, że w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do skrzyżowania ul. [...], przeszkodą w jego prowadzeniu nie był brak określenia spadkobierców po H. Z., mimo że obejmowała ona nieruchomość należącą już do jego spadkobierców, na co zwraca uwagę J. Z. Decyzja dotycząca zezwolenia na realizację inwestycji nie jest jednak i nie może być przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu, ponieważ nie mieści się w granicach sprawy odszkodowawczej. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b) i c) oraz art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.