I SA/Wa 1713/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...], o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę o numerze ew. [...], obręb [...], [...] o pow. [...] ha, położoną w [...], a zajętą pod drogę publiczną gminną, która zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z mocy prawa przeszła na własność Gminy [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta [...], wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie budowy ciągu komunikacyjnego polegającego na przebudowie ulicy [...], [...], [...], [...], [...] (drogi gminne), [...], [...] (drogi powiatowe) (kategoria obiektu budowlanego XXV), wraz z budową zespolonego tunelu drogowo - pieszego (kategoria obiektu budowlanego IV), budową rurociągu teletechnicznego, przebudową sieci TP S.A., budową kanalizacji deszczowej, przebudową linii elektrycznej napowietrznej niskiego napięcia, przebudową linii elektrycznej napowietrznej średniego napięcia, przebudową stacji transformatorowych, budową oświetlenia, przebudową gazociągu, przebudową sygnalizacji świetlnej, przebudową wodociągu, przebudową kanalizacji sanitarnej oraz przebudową infrastruktury kolejowej w zakresie: sieci trakcyjnej, urządzeń srk, sieci teletechnicznej, linii kablowej SN, rozbudowy peronu i oświetlenia peronu wraz z zasilaniem w [...], którą zatwierdził projekt podziału nieruchomości na potrzeby przedmiotowej inwestycji. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2010 r. Pod inwestycję przeznaczono m. in. nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. [...] m2, z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] Wydział IV Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...]. Nieruchomość wyżej opisana stała się z mocy prawa własnością Gminy [...] z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, tj. z dniem [...] sierpnia 2010 r. W dniu [...] sierpnia 2012 r. został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego K. K. operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości. W dniu 11 września 2012 r. D. K. otrzymał kserokopię operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2012 r., natomiast w dniu 13 września 2012 r. kopię operatu szacunkowego otrzymał przedstawiciel Gminy [...]. Z notatki służbowej wynika, iż w dniu 18 września 2012 r. operat szacunkowy uzyskał L. Z.. Z akt sprawy wynika, iż do dnia podjęcia rozstrzygnięcia przez Starostę [...] strony postępowania nie wniosły żadnych uwag ani zastrzeżeń do sporządzonej wyceny. Wobec czego organ I instancji odstąpił od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2012, nr [...] r., ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za wyżej opisaną nieruchomość, zobowiązując do jego wypłaty na rzecz I. Ż. za udział 2/80 części w ww. nieruchomości w kwocie – [...] zł, M. J. za udział 2/80 części w ww. nieruchomości w kwocie – [...] zł, L. W. Z. i jego żony J. M. Z. na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej za udział 64/80 części w ww. nieruchomości w kwocie – [...] zł oraz D. K. i jego żony D. K. na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej za udział 12/80 części w ww. nieruchomości w kwocie [...] zł - Gminę [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Wysokość odszkodowania stanowi oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości powiększona, o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...], odwołanie złożył Burmistrz Miasta [...], wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 134 ust. 1, 2 i art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej "ugn" poprzez przyjęcie, że ustalona w decyzji wartość nieruchomości jest najbardziej prawdopodobną ceną możliwą do uzyskania na rynku, określoną z uwzględnieniem cen transakcyjnych oraz naruszenie przepisów § 4 ust. 1 w związku z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem" poprzez oparcie się na nieprawidłowej wycenie ww. nieruchomości, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda stwierdził, że dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń, natomiast kwestię sporną stanowi jedynie prawidłowość ustalenia przez organ orzekający wysokości należnego odszkodowania za utratę prawa własności. Organ odwoławczy uznał, że operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2012 r. rzeczoznawcy majątkowego K. K. został wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania. Rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na obszarze [...] przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe objętych transakcjami sprzedaży w latach 2011–2012. Z uzasadnienia przyjętej metody wynika, iż wycenę przeprowadzono na podstawie cen nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, ze względu na słabo rozwinięty rynek nieruchomości drogowych na rynku lokalnym. Autor operatu szacunkowego ze zbioru dostępnych transakcji wybrał próbkę 11 transakcji (strona 9 operatu) sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, najbardziej podobnych do wycenianej, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe o cenach jednostkowych od 344,00 zł/m2 do 976,00 zł/m2. Ostatecznie po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku (położenie; lokalizacja - dostępność komunikacyjna; stan zagospodarowania działki i stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej; otoczenie i sąsiedztwo; kształt działki, ograniczenia w jej zagospodarowaniu) oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...] została określona w wysokości [...] zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na poziomie [...] zł według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu. Po zaokrągleniu przyjęto [...] zł. Zdaniem Wojewody, w szczególności z uwagi na słabo rozwinięty rynek nieruchomości drogowych, biegły w operacie szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2012 r. właściwie zastosował metodę wyceny stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...], kierował się ich podobieństwem do działki szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym. Odnosząc się do zarzutów Burmistrza Miasta [...] podniesionych w odwołaniu dotyczących niewystarczającego rozszerzenia badanego rynku Wojewoda zauważył, iż zgodnie z brzmieniem § 26 ust. 3 rozporządzenia rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych. Wojewoda wskazał, iż z operatu wynika, że rzeczoznawca majątkowy przeprowadzając analizę rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi nie ograniczył się jedynie do obszaru Gminy [...]. Analizą tą zostały również objęte gminy sąsiednie. W wyniku przeprowadzonego badania rzeczoznawca stwierdził, iż rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi jest słabo rozwinięty i właściwie zdominowany przez Gminę, w gminach ościennych jest podobna sytuacja. Biegły wskazał, iż w okresie monitorowania rynku w Gminie [...] odnotowano tylko dwie takie transakcje, w [...] zanotowano w ciągu ostatnich dwóch lat jedną transakcję, w [...] - dwie. W ocenie Wojewody, określony w przedmiotowym operacie sposób wyceny odpowiada sposobowi wyceny uregulowanemu w znowelizowanym § 36 ust. 4 rozporządzenia, mając na uwadze, iż rzeczoznawca majątkowy przeprowadził analizę rynku lokalnego pod względem występowania transakcji drogowych, w wyniku której uznał, iż nie jest możliwe określenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Odnosząc się do zarzutu odwołującego odnośnie różnicy powierzchni przyjętych do porównania nieruchomości Wojewoda wskazał, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca wyjaśnił, iż zdecydował wziąć do porównań działki będące w obrocie rynkowym o mniejszej powierzchni ze względu na brak na rynku lokalnym działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe o tak dużej powierzchni. Biegły uznał, iż przyjęte transakcje wystarczająco zobrazują rynek lokalny. Wojewoda podkreślił, że o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 piet 1 i ust. 5 ugn), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 ugn) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 ugn). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 ugn). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 ugn) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ) ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 ugn). Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Wojewoda zauważył, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje takimi wiadomościami specjalnymi. Organ ma natomiast obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Op 387/11). W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2012 r. zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji zapewnił stronom postępowania możliwość do wszechstronnego zapoznania się ze sporządzonym operatem szacunkowym. Z akt sprawy wynika, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji żadna ze stron nie zgłaszała uwag ani zastrzeżeń do wyceny z dnia [...] sierpnia 2012 r. Zdaniem organu odwoławczego, operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2012 r. został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a rozstrzygnięcie Starosty [...] należało uznać za prawidłowe. Skargę od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Burmistrz Miasta [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów: 1) art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa w związku § 36 ust. 4 rozporządzenia i art. 134 oraz art. 151 ust. 1 ugn poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na operacie szacunkowym dotkniętym wadami prawnymi, w którym przyjęto niewłaściwą metodę wyceny i tym samym rozpatrzenie materiału dowodowego w oparciu o operat szacunkowy sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa; 2) art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa w związku z art. 154 ugn poprzez uznanie metodologii wyceny wartości nieruchomości za prawidłową. Błędne uznanie organu, że zaistniały podstawy do określenia wartości rynkowej nieruchomości, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, mimo, że określenie wartości było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, w związku z tym przyjęcie niewłaściwej metody wyceny z pominięciem istniejących danych o cenach nieruchomości podobnych; 3) art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa w związku z art. 128 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ugn poprzez ustalenie - w wyniku błędnie przyjętej metody wyceny - odszkodowania w wysokości przekraczającej wartość rynkową nieruchomości. Skarżący wniósł o: 1) uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...]; 2) przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; 3) dopuszczenia dowodu z opinii biegłego odnoszącej się do prawidłowości sporządzenia przedmiotowego operatu pod względem merytorycznym i prawnym. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ I instancji jako podstawę ustalenia odszkodowania przyjął operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] sierpnia 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. K.. W operacie rzeczoznawca zastosował § 36 ust. 4 rozporządzenia, przyjmując do porównań ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe, tj. takie które przeważa wśród nieruchomości przyległych do nieruchomości wycenianej i o nie oparł wycenę. W ocenie skarżącego, rzeczoznawca z uwagi na to, że przedmiotowa działka znajdowała się w pasie drogowym i zgodnie z jej przeznaczeniem została przejęta na cel inwestycji drogowej, powinien określić wartość nieruchomości przy zastosowaniu przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia, przy jednoczesnym uwzględnieniu przepisów art. 134 ugn, tj. na podstawie cen transakcyjnych gruntów drogowych. Przy ustaleniu odszkodowania za przejętą z mocy prawa w/w działkę pod pas ul. [...] powinny zostać wzięte pod uwagę transakcje nieruchomościami drogowymi, które odzwierciedlają wartość rynkową gruntów przeznaczonych pod drogi publicznej na terenie gminy. Ceny gruntów drogowych na lokalnym rynku kształtują się na niższym poziomie, niż nieruchomości mieszkaniowych przyjętych do porównań w przedmiotowym operacie szacunkowym. Skarżący wskazał, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, gdyż operat szacunkowy zawiera błędy, które dyskwalifikują go jako podstawę do jakichkolwiek ustaleń, a zwłaszcza ustalenia odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. Zatem Gmina nie zgadza się z ustaloną w decyzji Starosty i utrzymaną decyzją Wojewody [...] wysokością odszkodowania w kwocie [...] zł. Skarżący podniósł, że organ II instancji oparł się na operacie, w którym zostały naruszone przepisy w zakresie § 36 ust. 4 rozporządzenia oraz art. 134 ugn. Dla prawidłowego określenia wartości przedmiotowej nieruchomości najważniejsze jest prawidłowe wskazanie przeznaczenia szacowanej nieruchomości na dzień wydania w/w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w miejscowym planie. W sprawie bezspornym jest, że przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. [...] czerwca 2010 r. w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] uchwalonym w dniu [...] grudniu 2003 r. uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] przeznaczona była pod pas drogowy ul. [...] oznaczony w planie symbolem 9 KUZ. Rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny oprócz zastosowania przepisu § 36 rozporządzenia, zobligowany jest do jednoczesnego uwzględniania przepisów art. 134 ugn. W świetle art. 134 ust. 4 ugn jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowawczych jest przeznaczenie nieruchomości. W przepisach tych, ustawodawca wprowadził do porządku prawnego zasadę korzyści, wychodząc z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Przepis ten obliguję rzeczoznawcę do określania, czy przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem publicznym, powoduje zwiększenie jej wartości, czy też nie. Zdaniem skarżącego, w przedmiotowym operacie rzeczoznawca majątkowy tego nie uczynił. Stosując łącznie zasady wyrażone w art. 134 ugn oraz § 36 rozporządzenia skarżący stwierdził, że w przypadku określenia wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z obr. [...] zasada korzyści dla osób wywłaszczanych nie występuję. Dotychczasowe przeznaczenie szacowanej działki jest zgodne z celem wywłaszczenia, co też nie powoduje zwiększenia jej wartości. W związku z tym, wycena przedmiotowej nieruchomości powinna być oparta o występujący lokalny rynek transakcji drogowych. Dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych daje możliwość oparcia wyceny o transakcje gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Tym samym, w ocenie skarżącego, operat nie spełnia wymogów przepisu art. 134 ugn oraz § 36 rozporządzenia. Zdaniem skarżącego, nieprawidłowo Wojewoda zaakceptował stanowisko rzeczoznawcy, że przeprowadził on pełną analizę rynku lokalnego pod względem występowania transakcji drogowych. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych słowo "lokalny" należy odczytywać jako obszar gminy i powiatu, a regionalny jako obszar województwa. Natomiast na lokalnym rynku nieruchomości - biorąc pod uwagę teren gminy i powiatu - odnotowano wystarczającą liczbę transakcji drogowych, na których powinna być oparta wycena przedmiotowej nieruchomości. Skarżący wskazał, że w mieście [...] - w latach 2011-2012, odnotowano trzy transakcje nieruchomościami gruntowymi, przeznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi, o cenach jednostkowych 119 zł/m2, 123 zł/m2, 205 zł/m2. Ceny tych transakcji są niższe 3-4 krotnie od cen transakcyjnych gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. W operacie szacunkowym rzeczoznawca wskazał dwie z w/w transakcji i wyraził opinię, że rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi, położonych w mieście [...], jest słabo rozwinięty i zdominowany przez Gminę. Poinformował dodatkowo, że podobnie sytuacja wygląda w gminach sąsiednich: [...], [...]. Zdaniem skarżącego, postępowanie rzeczoznawcy nie nosi znamion fachowości i rzetelności, z uwagi na wybranie do analizy gminy, gdzie jest brak jakichkolwiek transakcji drogowych. Rzeczoznawca pominął gminę [...], która bezpośrednio graniczy z [...], w przeciwieństwie do [...]. W gminie [...], odnotowano w ostatnich 2 latach kilkanaście transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne. W gminie tej odnotowano takich transakcji 28, gdzie cena za 1m2 tych gruntów wahała się od 145-250 zł. W gminie [...], gdzie rynek transakcji drogowych wystąpił, odnotowano 12 takich transakcji, przy czym cena 1m2 gruntów przeznaczonych pod drogi wahała się od 80-230 zł. Rzeczoznawca majątkowy nie wykazał staranności przy szacowaniu przedmiotowej nieruchomości pomijając przy badaniu rynku obszar gmin [...] i [...]. W związku z nie posiadaniem wystarczającej liczby transakcji drogowych zdecydował oprzeć wycenę na przyjęciu do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród nieruchomości przyległych - w tym przypadku nieruchomości o przeznaczeniu pod budownictwo jednorodzinne. Rzeczoznawca majątkowy nie wywiązał się z obowiązku poszerzenia rynku lokalnego i nie usiłował dotrzeć do wszystkich transakcji drogowych, które odnotowano na lokalnym rynku, do czego miał obowiązek, jeśli uznał, że jest ich za mało. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową przyjmując nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, przy pominięciu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, co powoduje naruszenie przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia. Obligatoryjną czynnością rzeczoznawcy majątkowego jest wyczerpująca analiza rynku, w zakresie celu i sposobu wyceny, która pozwala na prawidłowe określenie wartości. Pominięcie w/w transakcji przy przedmiotowej wycenie i oparcie wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym przypadku na nieruchomościach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe powoduję wadliwe oszacowanie wartości przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżącego, nie można zgodzić się z tą częścią uzasadnienia decyzji Wojewody, w której podał: "(...) z uwagi na słabo rozwinięty rynek nieruchomości drogowych wskazać należy, iż biegły w operacie szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2012 r. właściwie zastosował metodę wyceny stosownie do § 36 ust. 4 znowelizowanego rozporządzenia (...)". Organ I instancji ustalający odszkodowania za nieruchomości położone na terenie Gminy, które w planach miejscowych przeznaczone są pod pasy drogowe i na ten cel są z mocy prawa przejmowane przez Gminę (w trybie art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych oraz art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną) ustala odszkodowania za nieruchomości w oparciu o operaty szacunkowe, których za podstawę wyceny posłużyły transakcje drogowe występujące na lokalnym rynku (przykłady decyzji Starosty [...]: nr [...], z [...] marca 2013 r. ustalającej odszkodowanie za położoną w [...] działkę nr [...], z obr. [...]; nr [...] z [...] czerwca 2012 r. ustalającej odszkodowanie za położoną w [...] działkę nr [...], z obr. [...]; nr [...] z [...] czerwca 2012 r. ustalającej odszkodowanie za położone w [...] działki nr [...], [...] z obr. [...]). W analogicznych operatach szacunkowych wykonywanych dla tego samego celu wyceny, w oparciu o które organ wydał w/w decyzje i wiele innych, zawarte są informację będące wynikiem analizy lokalnego rynku nieruchomości drogowych. Znajdują się tam m.in. informację o następującej treści: "W celu wykonania wyceny nieruchomości, w pierwszej kolejności analizie poddano rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych pod kątem działek przeznaczonych pod drogi publiczne. Badaniem objęto miasto [...] oraz miasto [...] i [...] będące przylegającymi miejscowościami o statusie miast, porównywalnymi pod względem lokalizacji, wielkości, charakteru i stopnia zurbanizowania. Tak wykreowany obszarowo rynek jest rynkiem lokalnym. W okresie ostatnich 2 lat poprzedzających wycenę, zanotowano kilkanaście transakcji dotyczących dróg o kategorii gminnej, których stronami były osoby fizyczne i Gmina. Świadczy to o tym, że stan rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest zadawalający i nie ma potrzeby rozszerzania go na inne obszary rynku regionalnego. Analiza równoległych rynków nieruchomości gruntowych wykazała, że poziom cen transakcyjnych jest jednakowy zarówno w przypadku działek zajętych jak i przeznaczonych pod drogi publiczne. " - informacja rzeczoznawcy majątkowego E. W.; "Badanie rynku nieruchomości "drogowych" w przeciągu ostatnich 2 lat na terenie powiatu [...], doprowadziło do wyłonienia kilkunastu transakcji dotyczących działek drogowych, o cenach za 1m2 gruntu od 10,00 zł do 291, 26 zł, przy cenie średniej 127,79 zł. Do celów wyceny z analizowanego, szerokiego rynku nieruchomości drogowych wyłoniono kilkanaście nieruchomości podobnych, na podstawie których określono wartość przedmiotowej nieruchomości, z przedziału cenowego od 145,00 zł do 291,26 z a 1 m2 gruntu. Biorąc pod uwagę lokalizację nieruchomości - wybierano nieruchomości z obszaru miast powiatu [...], pomijając nieruchomości położone na obszarach wiejskich, a także ich przeznaczenie na cele drogowe. " - informacja rzeczoznawcy majątkowego M. J.. Zdaniem skarżącego, mając powyższe na względzie, przywołana opinia organu II instancji o słabo rozwiniętym rynku nieruchomości drogowych, oparta o informację podane w operacie z dnia [...] sierpnia 2012 r. jest bezwzględnie niewłaściwa. Skarżący zarzucił organowi I instancji, że ustalając odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, pominął wiadomości merytoryczne dotyczące Gminy [...] znane mu z urzędu, z uwagi na orzekanie w sprawach wcześniejszych dotyczących ustalania odszkodowań. W uzasadnieniach swoich decyzji organ I instancji przywołuję powyżej zacytowane informację przekazane przez rzeczoznawców, w związku z tym niezaprzeczalnym jest, że organ I instancji ma wiedzę o stanie na lokalnym rynku nieruchomości drogowych. Zatem zdaniem skarżącego, organ dysponował w chwili orzekania, jak i dysponuję obecnie, operatami szacunkowymi, w których za podstawę wyceny posłużyły transakcje drogowe występujące na lokalnym rynku. W przypadku działki nr [...], z obr. [...], organ mimo świadomości, że lokalny rynek transakcji drogowych istnieje, ustalił odszkodowanie, w oparciu o operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca pominął dane z przedmiotowego rynku. Tym samym organ, pomijając wiadomości merytoryczne dotyczące Gminy [...] znane mu z urzędu, z uwagi na orzekanie już w analogicznych sprawach, naruszył art. 77 Kpa, w szczególności art. 77 § 4 Kpa. W ocenie skarżącego, niedopuszczalnym jest by organ oceniając materiał dowodowy, jakim są operaty szacunkowe odnoszące się do nieruchomości pochodzących z tego samego terenu i mające takie same przeznaczenie w miejscowym planie, pomijał fakt istnienia transakcji drogowych na rynku lokalnym. Skarżący zauważył, że Wojewoda zacytował przepis art. 153. ust. 1 ugn, jednak nie dostrzegł, że rzeczoznawca majątkowy nie zastosował się w pełni do regulacji zawartych w tym przepisie. W przedmiotowym operacie brak jest bowiem wyznaczenia trendu zmiany cen nieruchomości porównawczych w czasie. Rzeczoznawca majątkowy przyjął do szacowania ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych z ich daty transakcji, bez dokonania ich aktualizacji na datę wyceny. Wyznaczenie trendu zmiany cen w czasie ma istotne znaczenie dla otrzymania poprawnego wyniku szacowania, odnosząc to szczególnie do sytuacji na rynku, kiedy występuje tendencja spadkowa cen nieruchomości. Gmina w odwołaniu podnosiła, że przyjęte do porównań przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości mieszkaniowe (o pow. od [...] do [...] m2), z uwagi na zbyt dużą różnicę powierzchni, są niepodobne do wycenianej działki (która ma [...] m2). Rzeczoznawca nie uwzględnił cechy powierzchnia jednak wśród przyjętych przez siebie cech rynkowych i nie skorygował nieruchomości wycenianej o właściwy dla tej cechy współczynnik korygujący. Zdaniem skarżącego, nie można się zgodzić z Wojewodą, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje takimi wiadomościami specjalnymi. Operat szacunkowy jak każdy dowód podlega swobodnej ocenie organu, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej. Organ powinien ocenić, czy przedstawiony przez biegłego operat nie zawiera niejasności, pomyłek, błędów, które powinny być sprostowane. Skarżący podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 96/10) organ powinien także odnieść się do treści merytorycznej sporządzonego operatu. Każdy dowód mający znaczenie dla sprawy podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne, zgodnie z art. 7, art. 77, art. 80 Kpa. Rzeczoznawca nie przesądza o kwocie należnego odszkodowania, ale organ rozstrzygający sprawę jest obwiązany do dokonania stosownej analizy operatu szacunkowego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności przepisami ugn i rozporządzenia. Zdaniem skarżącego, organ orzekający pominął zaistniałe uchybienia merytoryczne, o których wiedział, z uwagi na dysponowanie danymi wykorzystywanymi w innych operatach szacunkowych, co stanowi istotne naruszenie art. 77 Kpa. Organ wydał decyzję z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa w związku § 36 ust. 4 rozporządzenia oraz art. 134 ugn. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Pismem procesowym z dnia [...] października 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej przekazał opinię Komisji Arbitrażowej działającej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych dotyczącą prawidłowości wykonania operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości, sporządzonego przez K. K. w dniu [...] sierpnia 2012 r. i wniósł o uwzględnienie i dołączenie tej opinii do zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Pismem procesowym z dnia [...] lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie dowodu w postaci decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., r [...], wydanej w wyniku rozpatrzenia sprawy z zaskarżenia przez Gminę [...] decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], stanowiącą działkę nr [...], z obrębu [...], która została przejęta na rzecz Gminy [...] na cele realizacji drogowej. Wojewoda [...] w piśmie z dnia 14 marca 2014 r., odnosząc się do pisma Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2014 r., podniósł, że decyzja administracyjna wydana w innej sprawie w stosunku do innego adresata nie może stanowić materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie. Zauważył również, że decyzja jako akt administracyjny wydawany w indywidualnej sprawie jest wiążąca wyłącznie w tej sprawie. Organ administracji nie jest związany przy podejmowaniu rozstrzygnięcia decyzjami administracyjnymi wydanymi w innych sprawach. W piśmie procesowym z dnia 1 kwietnia 2014 r., stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy, pełnomocnik uczestnika postępowania L. Z. wniósł o: 1) oddalenie skargi Burmistrza [...]; 2) niedopuszczeni dowodu z opinii biegłego z uwagi na brak wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego przez K. K.; 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy był wiarygodnym dowodem z opinii biegłego i w związku z tym mógł być podstawą do ustalenia odszkodowania za nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] pod przebudowę drogi gminnej - ul. [...] w [...], z dniem w którym stała się ostateczna decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Rację należało przyznać skarżącemu Burmistrzowi Miasta [...], że organ administracji ustalając odszkodowanie za nieruchomość nabytą z mocy prawa w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) – zwanej dalej "specustawą" miał obowiązek ocenić, czy sporządzony na użytek sprawy operat szacunkowy jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa był wiarygodnym dowodem w sprawie i w związku z tym mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Organ - mając na uwadze przepisy dotyczące zasad ustalania odszkodowania, szacowania, wyceny i określania wartości nieruchomości zawarte w stosowanych na mocy art. 23 specustawy przepisach ugn oraz przepisy rozporządzenia – winien dokonać oceny, czy sporządzona w sprawie opinia o wartości nieruchomości była logiczna, kompletna, właściwie uzasadniona, przekonywująca i czy wobec tego miała w sprawie walor dowodowy. Poza sporem jest to, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy K. K. miał podstawy, aby oprzeć wycenę nieruchomości na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przepis § 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 pkt 1 rozporządzenia znajduje zastosowanie tylko w sytuacji, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową. Przy stosowaniu tego przepisu stosuje się odpowiednio przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia. Z przepisu § 36 ust. 1 stosowanego odpowiednio wynika, że dla celu wyceny, o którym mowa w art. 73 ustawy wartość rynkową nieruchomości określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn bez uwzględnienia ustaleń decyzji stwierdzającej nabycie gruntu zajętego pod drogę publiczną. Zgodnie z przepisem art. 130 ust. 1 ugn w zw. z art. 23 specustawy wysokość odszkodowania ustala się według przeznaczenia nabywanej nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z ustaleń poczynionych przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2012 r. wynika, że szacowana nieruchomość, zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia 19 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2004 r. Nr 42, poz. 1227 ze zm.), położona była w pasie drogowym ul. [...] (symbol 9KUZ). Rację należało natomiast przyznać skarżącemu, że w sporządzonym operacie szacunkowym biegły określając wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości nie dokonał analizy przepisów art. 134 ust. 3 i 4 ugn, aby ustalić, czy w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie tzw. zasada korzyści. Zgodzić należało się też ze skarżącym, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy nie dokonał pełnej analizy rynku nieruchomości stanowiącego punkt wyjścia do ustalenia, czy możliwe jest określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu transakcji nieruchomościami drogowymi, czy jednak należy określić wartość nieruchomości przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych (pod zabudowę mieszkaniową). Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie biegły określał wartość rynkową nieruchomości. Rynkiem, o którym mowa w art. 151 ust. 1 ugn dla szacowania nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania w trybie specusatawy był rynek lokalny (gminny, powiatowy), a w dalszej kolejności regionalny (wojewódzki), co wynika z § 36 ust. 2 rozporządzenia. Biegły, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, obowiązany był określić wartość nieruchomości po przeprowadzeniu analizy rynku nieruchomości, a w operacie szacunkowym przedstawić analizę i charakterystykę rynku nieruchomości (§ 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia). Właściwa analiza rynku nieruchomości stanowiła punkt wyjścia do wyboru nieruchomości porównawczych spełniających kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej (art. 4 pkt 16 ugn), w przypadku określania wartości rynkowej nieruchomości w podejściu porównawczym. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że w niniejszej sprawie biegły rzeczoznawca majątkowy nie dokonał kompletnej analizy rynku nieruchomości drogowych, zgodnie z § 36 ust. 2 w zw. z ust. 4 rozporządzenia. Z wyceny wynika, że biegły - jeżeli chodzi o transakcje drogowe – analizował transakcje w Mieście [...] i w gminach ościennych w stosunku do Miasta [...] wskazując na Gminy [...] i [...]. Z operatu szacunkowego nie wynika, aby rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy całego rynku lokalnego – powiatu [...], w tym m.in. rynku sąsiadującego Miasta [...]. Wobec tego nie można było uznać za przekonywującego twierdzenia rzeczoznawcy majątkowego, że rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi jest słabo rozwinięty (str. 8 operatu). Brak pełnej analizy lokalnego rynku nieruchomości drogowych uniemożliwiał zatem ustalenie, czy na lokalnym rynku istnieje co najmniej 11 nieruchomości podobnych mogących stanowić próbkę porównawczą przy zastosowanej przez biegłego metodzie korygowania ceny średniej. Wątpliwości Sądu, w zakresie wiarygodności wyceny, budzi również brak wskazania przez biegłego, czy nakłady na nieruchomości (pawilon usługowo-handlowy) zostały poniesione po dniu wydania decyzji nr [...] i czy w związku z tym winny być uwzględnione przy wycenie (§ 36 ust. 1 rozporządzenia). Brak wyjaśnienia przez organy obu instancji podniesionych wyżej zagadnień stanowił istotne naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika bowiem z pkt 7 operatu, co potwierdza też treść skargi – co do zasady - ceny transakcyjne nieruchomości drogowych są znacznie niższe, niż ceny transakcyjne nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym, co mogło wpłynąć na wartość przedmiotowej nieruchomości i w konsekwencji na wysokość ustalonego odszkodowania. Sąd zwraca uwagę, że już niewyjaśnienie wskazanych wyżej mankamentów operatu szacunkowego, uniemożliwiało ustalenie odszkodowania na jego podstawie. Niezależnie od powyższego trzeba wskazać, że nawet w zakresie określenia wartości nieruchomości w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie jest wiarygodnym dowodem. Tytułem przykładu wystarczy wskazać na to, że biegły wskazał, iż najwyższe ceny osiągają nieruchomości mieszkaniowe o mniejszej powierzchni (pkt 7 operatu), a jednocześnie pominął w próbce porównawczej cechę "powierzchnia" jako wpływająca na wartość nieruchomości (pkt 8-3 operatu). Rzeczoznawca przyjął, że cecha "kształt działki" jest korzystna w przypadku kształtu zbliżonego do prostokąta foremnego (Tabela 4 str. 10 operatu), natomiast wycenianej działce w zakresie cechy "kształt działki" przyznał ocenę - korzystny (Tabela 3 str. 11 operatu), podczas, gdy ma ona kształt zbliżony do wydłużonego prostokąta (pkt 4.2 operatu). Sąd nie mógł uwzględnić wniosku Burmistrza Miasta [...] o dopuszczenie jako dowodu w sprawie opinii Komisji Arbitrażowej sporządzonej w dniu [...] września 2013 r. celem wykazania wadliwości sporządzonego na użytek niniejszej sprawy operatu szacunkowego. Opinia ta jako dowód z opinii zespołu biegłych nie mogła stanowić dowodu uzupełniającego z dokumentów, o którym mowa w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa". Mimo, że Sąd w niniejszej sprawie nie przeprowadził dowodu z powyższej opinii, to jednak organ nie może pominąć jej istnienia Wobec tego w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...] weźmie pod uwagę skutki, które rodzi opinia negatywna, a które wynikają z przepisu art. 157 ust. 1a ugn i zleci rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego. W zależności od okoliczności sprawy organ pierwszej instancji podejmie dalsze czynności lub wyda stosowny akt, który uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 Ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.