I SA/Wa 1713/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z [...] lutego 2021 r. nr [...]. Postanowieniem z [...] maja 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu zażalenia D. R., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] lutego 2021 r., nr, o odmowie wydania zaświadczenia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z [...] lutego 2019 r. D. R. wystąpiła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], w prawo własności. Postanowieniem z [...] lipca 2020 r., nr [...], Prezydent [...] odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło postanowienie z [...] lipca 2020 r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając sprawę ponownie postanowieniem z [...] lutego 2021 r. Prezydent [...] odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła D. R. Postanowieniem z [...] maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] lutego 2021 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 217 i art. 218 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Kolegium podniosło, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powiązane zostało z charakterem obiektów usytuowanych na gruncie. Zaświadczenie o przekształceniu powinno zatem zostać wydane jeżeli brak jest wątpliwości, czy to prawnych czy faktycznych, co do tego, że jest to grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy z 20 lipca 2018 r., a więc zabudowany obiektami o przeznaczeniu mieszkaniowym wskazanymi w art. 1 ust. 2 powołanej ustawy. Kolegium podniosło, że objęta wnioskiem o przekształcenie nieruchomość jest zabudowana budynkiem, w którym w dniu [...] stycznia 2019 r. nie było samodzielnych lokali mieszkalnych. W powołanej dacie nieruchomość ta stanowiła siedzibę osoby prawnej pod nazwą Studio [...] Sp. z o.o. (od [...] października 2016 r.), adres siedziby został zmieniony wpisem z [...] kwietnia 2020 r. Okoliczność tę organ pierwszej instancji ustalił na podstawie danych z Krajowego Rejestru Sądowego. Ponadto, stroną wynajmującą całą nieruchomość nie była osoba fizyczna, lecz podmiot ujawniony w Krajowym Rejestrze Sądowym czyli osoba prawna pod nazwą Studio [...] Sp. z o.o. Podmiot ten przedłożył umowę najmu w urzędzie skarbowym jako dokument potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości wykorzystywanej jako jego siedziba. Z kolei z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków wynika, że obiekt znajdujący się na nieruchomości pełni funkcje mieszkaniową. Zdaniem organu odwoławczego, wobec takich ustaleń stanu faktycznego organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w sprawie nastąpiła samowolna zamiana sposobu użytkowania budynku z mieszkalnej na niemieszkalną, co spowodowało wątpliwości dotyczące zgodności wpisu w ewidencji gruntów i budynków ze stanem rzeczywistym. Kolegium podniosło, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia na podstawie przepisów ustawy 20 lipca 2018 r. organ zaświadczeniowy nie może opierać się tylko na wpisach ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, ale zobowiązany jest do wykorzystania wszystkich danych zawartych w posiadanej dokumentacji (por. wyrok NSA z 9 września 2020 r., sygn. akt I OSK 181/20). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła D. R. zarzucając temu rozstrzygnięciu: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy z z 20 lipca 2018 r., 2) oparcie się na sprzecznych z faktami ustaleniach zawartych w wydanych w sprawie postanowieniach Prezydenta [...], 3) sprzeczność ustaleń i twierdzeń zawartych w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2021 r. w stosunku do ustaleń zawartych w wydanym w sprawie postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2020 r. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że z uwagi na ciężki stan zdrowia wynajmowała budynek położony przy ulicy [...] spółce Studio [...] na okresy roczne wyłącznie na cele mieszkaniowe, co potwierdza treść umowy najmu. Najemca zamieszkiwał w budynku mieszkalnym i nigdy nie wykonywał w nim działalności gospodarczej, a adresu budynku używał przez pewien okres jako adresu korespondencyjnego. W treści umów najmu (w tym ostatniej z [...] lipca 2018 r.) najemca każdorazowo jako siedzibę spółki podawał adres przy ul. [...] w W. Zdaniem skarżącej, wynajem przez spółkę budynku na cele mieszkaniowe wyklucza możliwość wykonywania w nim działalności gospodarczej. Tylko bowiem właściciel budynku, po spełnieniu wielu wymogów formalnych, może przekształcić funkcję stanowiącego jego własność budynku z "mieszkalnej" na "użytkową". Żadna zaś osoba trzecia bez zgody właściciela nie może dokonać takiej czynności. Skarżąca podniosła również, że zaskoczenie budzi zmiana stanowiska Kolegium wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w odniesieniu do stanowiska organu odwoławczego zawartego w postanowieniu z [...] sierpnia 2020 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] lutego 2021 r. o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu w prawo własności prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 139), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 20 lipca 2018 r.". Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, przekształcenie praw należących do tego rodzaju gruntów następuje z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. Grunty objęte powyższą regulacją zdefiniowano natomiast w art. 1 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami jedno lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 ustawy nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy). Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, co z kolei wynika z art. 4 ust. 2 ustawy. Wspomniane zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną organu, która polega na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym, zgodnie z art. 218 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej zwanej "k.p.a.", w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia jest tym samym ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w powyższych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest więc dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony, jest sporna. W niniejszej sprawie jako powód odmowy wydania zaświadczenia organy wskazały właśnie na taki sporny stan faktyczny mający wynikać z zebranej w sprawie dokumentacji. W ocenie organów istnieją bowiem wątpliwości co do realizowanej na dzień [...] stycznia 2019 r. funkcji budynku znajdującego się na działce ew. nr [...], a tym samym możliwości uznania przedmiotowej nieruchomości za zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. Z jednej bowiem strony z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków wynika, że obiekt znajdujący się na spornym gruncie pełni funkcje mieszkaniowe. Z drugiej zaś strony z danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że we wskazanej dacie nieruchomość stanowiła siedzibę osoby prawnej pod nazwą Studio [...] Sp. z o.o. Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko organy oparły na błędnej interpretacji art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. Organy uznały bowiem, że "zabudowanymi na cele mieszkaniowe" w rozumieniu powołanego przepisu są wyłącznie te grunty, na których posadowione są budynki kwalifikowane na dzień [...] stycznia 2019 r. jako budynki mieszkalne (jednorodzinne lub wielorodzinne z odpowiednią liczbą lokali mieszkalnych) i w ten sposób faktycznie wówczas wykorzystywane. Tymczasem z zawartej w art. 1 ust. 2 ustawy definicji gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe wynika wyłącznie, że istotne znaczenie ma rodzaj wzniesionego na gruncie budynku (jego kwalifikacja prawna), a nie sposób jego faktycznego stałego wykorzystywania. Przy tym powołany przepis nie wyklucza objęcia przepisami ustawy z 20 lipca 2018 r. gruntów zabudowanych budynkami o charakterze mieszanym, to jest mieszkaniowo -usługowym, o ile ich powierzchnia usługowa nie przekracza powierzchni mieszkalnej. Jak trafnie podnosi się w piśmiennictwie okoliczność, że w lokalu mieszkalnym (w budynku wielorodzinnym) zarejestrowana jest jedna lub więcej działalności gospodarczych, czy też, że jest on wskazany jako siedziba spółki prawa handlowego nie niweczy automatycznie jego podstawowej funkcji mieszkalnej. Tym samym grunty zabudowane takimi budynkami wpisują się w cel ustawy polegający na wspieraniu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli (por. Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Wolters Kluwer 2019 r.). Zdaniem Sądu, wskazany pogląd zachowuje również swoją aktualność w przypadku budynków jednorodzinnych. Budynki te definiuje art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186)., zgodnie z którym są to budynki wolno stojące albo budynki w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służące zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiące konstrukcyjnie samodzielną całość, w których dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Kompetencja do określenia kategorii budynków służy z kolei organom administracji budowlanej, które w przedmiocie funkcji budynku wypowiadają się w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, ewentualnie decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku. To zatem te organy, a nie organ właściwy w przedmiocie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r., tworzy stan prawny określający kategorię budynku. W dalszej kolejności znajduje to odzwierciedlenie w prowadzonej przez starostę ewidencji gruntów i budynków. Wobec powyższego, skoro w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, oparte na dokumentacji architektoniczno -budowlanej, wskazują na zabudowę działki nr [...] z obrębu [...] budynkiem mieszkalnym, to nie ma podstaw do kwestionowania w postępowaniu o wydanie zaświadczenia tego charakteru zabudowy. W konsekwencji nie można, jak czynią to organy, z samego faktu wskazania w Krajowym Rejestrze Sądowym znajdującego się na gruncie budynku jako siedziby spółki prawa handlowego wyprowadzić wniosku, że zabudowany nim grunt nie podlega działaniu ustawy z 20 lipca 2018 r. lub że istnieją w tym zakresie istotne wątpliwości, których wyjaśnienie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia jest niedopuszczalne. Prezentując takie stanowisko organy obu instancji dokonały błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych. Skutkiem tego była błędna rekonstrukcja stanu faktycznego, co wykluczało możliwość podjęcia zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie wydania zaświadczenia. Sąd uznał zatem, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak też poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. To z kolei doprowadziło do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. Organy nie zastosowały bowiem tych przepisów i nie wydały zaświadczenia o żądanej treści, choć w świetle dostępnych organom danych z ewidencji brak było podstaw do kwestionowania spełnienia przez przedmiotową nieruchomość pozytywnych przesłanek przekształcenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ, mając na uwadze ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, weźmie pod uwagę dane rejestrowe wskazujące na charakter budynku znajdującego się na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w W.