I SA/Wa 1714/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Referent stażysta Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018r. nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] orzekającą o niestwierdzeniu przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w K., ul. [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Minister Rozwoju i Finansów wszczął na wniosek Prezydenta Miasta K. postępowanie administracyjne w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Dz. U. Nr 12, poz. 65) w stosunku do nieruchomości położonej w K., ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]. W dniu [...] stycznia 2017 r. wpłynął do Ministerstwa Finansów wniosek adwokat K. K., pełnomocnika M. N., R. N., J. N., O. N., L. N., o wezwanie (przystąpienie) do udziału w sprawie. W piśmie tym przedstawiono wyjaśnienia odnośnie postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym dla K. [...], którego wynik może mieć wpływ na wielkość udziału R. N. w prawie własności nieruchomości przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Minister Rozwoju i Finansów nie stwierdził przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w K., ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Minister ustalił, że przedmiotowa nieruchomość nie została objęta działaniem żadnego przepisu nacjonalizującego, a w szczególności aktów prawnych wymienionych w załączniku do Układu między Rządem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii a Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej dotyczącym załatwienia spraw finansowych, zawartym w dniu [...] listopada 1954 r. ze skutkiem prawnym dla praw R. N. Ustalił ponadto, że zgodnie z załącznikiem nr 3 do zarządzenia nr [...]Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie zasad gospodarowania lokalami mieszkalnymi stanowiących własność osób nieznanych z miejsca pobytu, pozostających w zarządzie Gminy Miejskiej K., dla których nie został ustanowiony kurator, pod pozycją numer [...] widnieje nieruchomość w K., ul. [...]. Minister Rozwoju i Finansów wskazał, iż nie wystąpił jeden z niezbędnych elementów stanu przejścia na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, jakim jest nacjonalizacja nieruchomości, w związku z tym brak jest podstaw dla stwierdzenia jej przejścia na rzecz Skarbu Państwa. Prezydent Miasta K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Finansów ponownie rozpatrując sprawę wskazał, że w latach 1948-1971 Rząd Polski zawarł tzw. umowy indemnizacyjne m.in. z rządem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii. Objęcie nieruchomości skutkami którejkolwiek z umów umożliwia wydanie decyzji stwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z 1968 r. przepisy jej stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, a wpis Skarbu Państwa do księgi wieczystej jako właściciela nieruchomości lub jej użytkownika wieczystego, następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustaw nacjonalizacyjnych lub przejęcie ich w inny sposób w wyniku zastosowania polskich przepisów lub decyzji administracyjnych jest jednym z warunków wskazanych w umowach międzynarodowych o uregulowaniu roszczeń finansowych z innymi państwami. Spełnienie tego oraz innych warunków wskazanych we właściwych dla konkretnej sprawy umowie indemnizacyjnej oznacza stan przejścia nieruchomości lub praw na rzecz Skarbu Państwa na podstawie tych umów (art. 1 ustawy z 1968 r.), tj. zaistnienie jednej z przesłanek wskazanych w przepisach ww. ustawy. We wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego Prezydent Miasta K. wskazał, że przedmiotowa nieruchomość objęta była Układem między Rządem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii a Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej dotyczącym załatwienia spraw finansowych. Przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczy więc przede wszystkim ustalenia, czy nieruchomość w K., ul. [...], spełniała warunki określone w Układzie między Rządem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii a Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej dotyczącym załatwienia spraw finansowych, zawartym w dniu 11 listopada 1954 r. We wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie Prezydent Miasta K. wskazał, iż nieruchomość objęta była dekretem z dnia 21 grudnia 1945r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu. Jednak jak słusznie wskazał Minister Rozwoju i Finansów dekret ten nie został wymieniony w załączniku do układu, w związku z czym przedmiotowa nieruchomość nie mogła być nim objęta. Natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezydent Miasta K. wskazał, że przedmiotowa nieruchomość objęta była dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Minister Finansów wskazał, iż przepisy ww. dekretu nie miały bezpośrednio charakteru nacjonalizacyjnego. Postanowieniem Sądu Grodzkiego z dnia [...] lutego 1947 r. posiadanie przedmiotowej nieruchomości zostało przywrócone właścicielom, natomiast bez znaczenia jest to, czy rzeczywiście objęli ją w posiadanie. Z chwilą orzeczenia sądu mienie przestało być mieniem porzuconym. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że ani Skarb Państwa ani Gmina Miasta K. nie traktowały przedmiotowej nieruchomości jako swojej własności. Świadczy o tym także decyzja z dnia [...] stycznia 1964 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "[...]", w której ustanowiono zabezpieczenie hipoteczne na przedmiotowej nieruchomości za wykonanie remontu w budynku w K., ul. [...]. Powyższe potwierdza, że Skarb Państwa nie wykonywał prawa własności wobec przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Ministra należy przyjąć, że pojęcie nacjonalizacji obejmuje tylko przypadki nabywania przez państwo prawa własności (a rzadziej również innych praw majątkowych) w sposób pierwotny i translatywny w drodze abstrakcyjnego i generalnego aktu prawnego - ustawy (lub aktu podobnej rangi). Samo objęcie przedmiotu praw w faktyczne władanie nie stanowi jeszcze stricte nacjonalizacji. Ponadto Minister Finansów stwierdził, że z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie nie wynika, aby P. N. i R. N. starali się i otrzymali odszkodowanie w ramach układu za nieruchomość w K., ul. [...]. Na podstawie dowodów znanych z urzędu, to jest posiadanej dokumentacji wykonania układów indemnizacyjnych stwierdził także, że nie ustalono, aby za tę nieruchomość w zakresie udziałów we własności objętych postępowaniem zostało przyznane odszkodowanie na podstawie któregokolwiek układu indemnizacyjnego. Odnosząc się do faktu wskazanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącego toczącego się przed Wojewodą [...] postępowania w sprawie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez R. N. i jej ojca P. N. Minister uznał, że nie ma to znaczenia w niniejszym postępowaniu. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że R. N. posiadała obywatelstwo brytyjskie zarówno w dacie objęcia nieruchomości przepisami nacjonalizacyjnymi, jak i w dniu kiedy układ wszedł w życie. Ze względu na powyższe ustalenia, uznając, iż decyzja Ministra Rozwoju i Finansów odpowiada prawu i została wydana po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego oraz szczegółowo uzasadniona, organ II instancji przesądził o jej utrzymaniu w mocy, jako że powtórna analiza całokształtu sprawy doprowadzała do takich samych wniosków, do jakich doszedł organ administracyjny I instancji. Skargę na decyzję Ministra Finansów do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa-Prezydent Miasta K. zarzucając jej: naruszenie przepisów postępowania, a to: - art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i przepisu art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy prowadzące w konsekwencji do niewyczerpującego i niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. - art. 80 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak oceny poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego - art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak wskazania faktów, które zostały udowodnione, a także niewskazanie dowodów, którym organ prowadzący postępowanie odmówił wiarygodności i z jakiego powodu II. naruszenie prawa materialnego, a to artykułu 1 (1) (a) w związku z punktem 7 załącznika do polsko-brytyjskiego układu zawartego w dniu 11 listopada 1954 r. poprzez przyjęcie, że nieruchomość położona przy ul. [...] w K. nie mieści się w katalogu wyżej wymienionych przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez Ministra Finansów decyzji niestwierdzającej przejścia realności na rzecz Skarbu Państwa Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w uzasadnieniu skargi rozwijając zarzuty w niej podniesione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Należy wskazać, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W związku z tym stwierdzić należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie określonym w ustawie z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) stroną postępowania, jest niewątpliwie ujawniony w księdze wieczystej właściciel lub jego spadkobiercy. Celem tego postępowania jest bowiem stwierdzenie, czy spełnione zostały przesłanki wydania deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Mając na uwadze, że oświadczenia złożone w myśl postanowień umowy międzynarodowej, o przeniesieniu na rzecz Rządu Polskiego tytułu własności, nie powodowała skutków na gruncie prawa polskiego, dotychczasowy właściciel lub jego następcy prawni mają przymiot strony w tym postępowaniu, gdyż dotyczy ono ich interesu prawnego. Ochrona interesu prawnego tych osób wymaga, by brały one udział w tym postępowaniu jako strony. W rozpoznawanej sprawie w postępowaniu administracyjnym brały wprawdzie udział osoby i podmioty oraz kurator spadku po R. N. i P. N., którym organy orzekające przyznały przymiot strony, jednakże z akt administracyjnych w żaden sposób nie wynika na jakiej podstawie podmioty te uzyskały status strony. Podkreślenia wymaga, że "art. 30 § 5 k.p.a. upoważnia organ prowadzący postępowanie do wystąpienia do sądu powszechnego o wyznaczenie kuratora spadku w sprawach dotyczących spadków nieobjętych. Zagadnienia zarządu spadku nieobjętego oraz ustanowienia i zadań kuratora tego spadku normują przepisy art. 666-6681 k.p.c. Zaznaczyć jednak wypada, że przepis art. 30 § 5 został wprowadzony do Kodeksu postępowania administracyjnego w 1980 r. głównie ze względu na pewne sytuacje, które występowały ówcześnie w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych (zob. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 221). Na gruncie innych spraw znajduje on zastosowanie tylko w wyjątkowych przypadkach. W praktyce w sytuacji śmierci strony postępowania, celem umożliwienia jego kontynuowania, organ powinien zwrócić się do sądu o wyznaczenie kuratora spadku najczęściej wtedy, gdy wiadomym jest, że zmarła strona nie pozostawiła następców prawnych" (zob. wyrok NSA z 26.08.2016 r., I OSK 3284/15, LEX nr 2142168). "W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Działania, o jakich mowa w art. 30 § 4 i 5 k.p.a., dotyczą sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalania przez organ administracji we wstępnej fazie postępowania administracyjnego kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny" (wyrok NSA z 5.01.2012 r., I OSK 148/11, LEX nr 1120598). W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze śmiercią strony w trakcie postępowania, bowiem P. N. i R. N. zmarły przed wszczęciem postępowania (odpowiednio [...] listopada 1951 r. i [...] czerwca 1987 r.), a więc nie można było zamiast ustalenia ich spadkobierców dopuścić do udziału w postępowaniu kuratora spadków. Prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie z udziałem kuratora spadku nastąpiło więc z naruszeniem art. 30 § 5 k.p.a. Takie też stanowisko zajął NSA w powoływanym wyżej wyroku z 26 sierpnia 2016 r., I OSK 3284/15. We wstępnej fazie postępowania, obowiązkiem organu było zatem ustalenie spadkobierców właścicieli przedmiotowej nieruchomości na podstawie postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia, czego organ w niniejszej sprawie nie uczynił, poprzestając na oświadczeniu pełnomocników ewentualnych spadkobierców testamentowych R. N. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że podmioty wymienione w rozdzielnikach do decyzji są spadkobiercami R. N. Należy również wziąć pod uwagę, że w księdze wieczystej nr [...] jako właściciel przedmiotowej nieruchomości ujawniony jest P. N. Z akt sprawy nie wynika w jaki sposób organy orzekające ustaliły, że jedynym spadkobiercą P. N. jest R. N. (brak jest w materiale dokumentacyjnym postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, bądź aktu poświadczenia dziedziczenia). Ponadto organy orzekające przyznały przymiot strony osobom, które mogą być potencjalnymi spadkobiercami innych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika jednak aby osoby te bądź ich poprzednicy prawni posiadali tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Z tego więc względu Sąd po uzyskaniu w dniu [...] maja 2019r. informacji o śmierci M. N., nie znalazł podstaw do odroczenia rozprawy, a po uzyskaniu aktu zgonu do zawieszenia postępowania sądowego. Sąd bowiem z powodu braku w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów potwierdzających posiadanie przez M. N. przymiotu strony w niniejszym postępowaniu nie mógł zweryfikować czy rzeczywiście powinien on być stroną postępowania administracyjnego, a w konsekwencji i sądowoadministracyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą Minister przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w celu prawidłowego ustalenia stron postępowania, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie. Wobec naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 30 § 5 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy Sąd zwolniony jest od merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.