I SA/Wa 1715/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku G. M. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] lipca 2011r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z [...] marca 2011r. odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2008r. znak: [...], w części dotyczącej nabycia z dniem 27 maja 1990r. przez Gminę S., z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości stanowiących drogi gminne, oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie [...], jako działki o numerach [...] i [...], uregulowanych w księdze wieczystej KW nr [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2008r. znak: [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej: "ustawa"), stwierdził nabycie przez Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości stanowiących drogi gminne, oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie [...], jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] uregulowanych w księdze wieczystej KW nr [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej decyzji komunalizacyjnej - w części dotyczącej działek oznaczonych numerami [...] i [...] wystąpił skarżący. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż na podstawie aktu notarialnego z [...] września 1995r. nabył wraz z żona prawo własności gospodarstwa rolnego składającego się z działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Zdaniem skarżącego granica pomiędzy działkami nr [...], [...] i [...] nie występowała, albowiem grunty pierwotnie stanowiły jednolitą działkę rolna z istniejącą zagrodą. Działki nr [...], [...] i [...] pozostające do chwili obecnej częścią składową gruntów rolnych zostały zaplanowane bez udziału pierwotnych właścicieli, jako drogi. Wskazane drogi nie stanowiły jednak trwałego elementu w terenie, bowiem nie zostały pobudowane. Ponadto do chwili obecnej nie wydano prawomocnej decyzji dotyczącej wydzielenia gruntów pod drogi gminne w obrębie wsi [...]. Nie uzyskano ostatecznego pozwolenia na budowę drogi na odcinku K. – K. Decyzją z [...] marca 2011r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2008r., uzasadniając, że skarżący nie posiada interesu prawnego, dającego status strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją wystąpił skarżący, w uzasadnieniu podając, iż sporne nieruchomości należały do dawnego gospodarstwa Państwa K., od których skarżący nabył działki ar [...], nr [...] i nr [...] w formie aktu notarialnego oraz że nie stanowią one dróg. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lipca 2011r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] marca 2011r. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wykazał żadnych nowych, istotnych dla sprawy okoliczności, mogących podważyć stanowisko wyrażone w decyzji z [...] marca 2011r. Organ wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, ponieważ postępowanie dotyczy wprost interesu prawnego tych podmiotów. Wyjątkowo, w postępowaniu komunalizacyjnym może wziąć udział także inny podmiot, ale tylko wówczas, gdy wykaże, iż skomunalizowane mienie stanowiło w istocie jego własność, a zatem nie powinno ulec komunalizacji. Brak wykazania się przez taki podmiot tytułem prawnorzeczowym do mienia, będącego przedmiotem komunalizacji, wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania w trybie nadzoru. W ocenie organu zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie zawiera dokumentacji potwierdzającej prawo własności skarżącego do działek numer [...] i [...] stanowiących drogi. Natomiast z zebranej dokumentacji wynika, że właścicielem działek nr [...] i nr [...] w dacie komunalizacji tj. w dniu 27 maja 1990 r. był Skarb Państwa, co potwierdza odpis z księgi wieczystej nr [...]. Podstawą prawną nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości było zaświadczenie z [...] lutego 2008r. (nr [...]) wydane przez Wójta Gminy S. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) na mocy, którego "grunty oddane i zajęte pod drogi publiczne, wybudowane z udziałem czynu społecznego i istniejące w tym dniu, stają się z mocy prawa własnością Państwa". Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją Ministra i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądając jej uchylenia w całości i przekazanie sprawy Ministrowi do ponownego rozpatrzenia. W skardze zarzucił naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 75 § 1, 77 § 1 i 78 § 1 kpa poprzez zaniechanie rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Zdaniem skarżącego organ wydający decyzję dokonał oceny na podstawie wyselekcjonowanego materiału dowodowego z pominięciem istotnych dowodów mających decydujące znaczenie dla wyniku końcowej oceny skarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Sąd zauważa, że zgodnie z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu nadzoru jest, więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że wszczęcia postępowania nadzorczego może domagać się jedynie strona, która uczestniczyła w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją (tj. strona postępowania zwykłego) lub podmiot, który wykaże, że posiada interes prawny w domaganiu się weryfikacji decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2000 r., IV SA 2328/99, niepubl. oraz z dnia 27 czerwca 2001 r., I SA 136/01 Lex nr 78939). Zdaniem Sądu, organ nadzoru prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, tzn. musi wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Musi, zatem istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji. Wszczęcie, prowadzenie i wydanie decyzji w trybie nadzorczym na wniosek podmiotu nie będącego stroną stanowi, bowiem rażące naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2001 r., I SA 2312/99 Lex nr 78956; z dnia 27 września 2001 r., I SA 2326/00, Lex nr 5452). W przedmiotowej sprawie skarżący wystąpił o wszczęcie postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Stroną postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest, co do zasady tylko Skarb Państwa i właściwa gmina, na którą z mocy prawa przeszła nieruchomość. Inny podmiot może w tym postępowaniu uczestniczyć, gdy wykaże, że w dacie komunalizacji, t.j. w dniu 27 maja 1990 r. miał tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości. Skarżący żądając wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, winien wykazać, iż przysługuje mu taki tytuł do nieruchomości. W przedmiotowej sprawie poza sporem jest, że właścicielem działek nr [...] i nr [...] w dacie komunalizacji tj. w dniu 27 maja 1990 r. był Skarb Państwa, co potwierdza odpis z księgi wieczystej nr [...]. Podstawą prawną nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości było zaświadczenie z [...] lutego 2008r. (nr [...]) wydane przez Wójta Gminy S. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) Należy wskazać, iż rozstrzyganie sporów o prawo własności gruntów, o którym mowa w w/w przepisie należy do kognicji sądów powszechnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 1995 r., sygn. akt II SA 217/94). Nadto, kwestia komunalizacji nie ma żadnego wpływu na roszczenie skarżącego, bowiem potencjalne stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych dotyczących działek numer [...] i [...] może jedynie doprowadzić do stanu, że sporne działki będą własnością Skarbu Państwa a nie Gminy S. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 154/09). Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że nieruchomości oznaczone, jako działki [...] i [...] (w tym działka nr [...]) należały do gospodarstwa rolnego państwa K. – poprzedników prawnych skarżącego. W aktach sprawy znajduje się bowiem wypis aktu notarialnego rep. A nr [...] z dnia [...] września 1995 r., na mocy którego skarżący kupił wraz z żoną M. M. od A. K. działki: nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stając się ich właścicielem prawnym. Natomiast działka oznaczona nr [...] powstała z działki nr [...], stanowiącej drogę, która została objęta decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] z [...] czerwca 2008 r. Zebrany materiał dowodowy zawiera wyrys z mapy ewidencyjnej nr [...], sporządzony w Urzędzie Rejonowym w P. w dniu 13 grudnia 1994r., przedstawiający nieruchomości oznaczone nr [...], nr [...] nr [...] i nr [...] będące własnością A. K. oraz jej synów – P. K. A. K. i M. K. - w 1/4 części. W niniejszym wyrysie zostało zapisane, że działka nr [...] miała powierzchnię [...] ha i stanowiła las, a działka nr [...] miała łączną powierzchnię [...] ha. Zebrana dokumentacja zawiera także wypis z rejestru gruntów należących do F. K., sporządzony w Starostwie Powiatowym w [...] 9 marca 2004 r. - według stanu ewidencji gruntów z 1961 r. Zgodnie z danymi zawartymi w tymże wypisie działka oznaczona nr [...] (aktualnie [...]) miała powierzchnię równą [...] ha, a działka oznaczona nr [...] (aktualnie [...]) miała powierzchnię równią [...] ha. Niniejsze pomiary wskazują na to, że nieruchomości zakupionych przez G. i M. M. od A. K. nie zostały odłączone żadne części przekazane na drogi gminne - oznaczone kolejno jako działka nr [...] - granicząca z działką nr [...] oraz działka nr [...] (wyodrębniona z działki nr [...]), która graniczy z działką nr [...]. Skoro skarżący nie wykazał istniejącego po jego stronie tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości a tym samym, że jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, to decyzja o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego jest prawidłowa. Takiego przymiotu strony postępowania nie daje skarżącemu ewentualne faktyczne posiadanie działek, na co powołuje się skarżący, bowiem nie jest poparte tytułem prawnym do nieruchomości, czy też pretensje do części ich powierzchni wynikające z wadliwych wpisów do ewidencji gruntów. Zgłoszenie tych roszczeń nie wystarczało do uznania skarżącego za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej – w rozumieniu art. 28 kpa, co skutkuje oddaleniem skargi. Wobec tego zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organ nadzoru przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a należało uznać za niezasadne. Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w wyroku.