I SA/Wa 1715/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Monika Sawa (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Referent stażysta Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję W. M. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 roku, nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako : minister/organ) po rozpatrzeniu odwołania J. S. (dalej jako : skarżąca) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 roku nr [...] znak [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku przez Gminę Miasto [...], własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie [...] W., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha oraz działka nr [... ]o pow. [...] ha zajętej pod drogę publiczną nr [...] – ul. P., utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu organ powołując się na art. 73 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (dalej jako : ustawa) wskazał, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Organ podniósł, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami działki o nr [...] oraz działki [...] byli W. G., B. I., J. S., M. K. oraz I. K.. Aktualnie prawo własności do ww. działek należy do J. S., B. I., M. K. i I. K. Na tej podstawie organ stwierdził, że w dniu 31 grudnia 1998 roku przedmiotowe działki nie stanowiły własności Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego. Minister podał, odwołując się do przesłanek określonych w art. 73 ust 1 ustawy, że niezbędnym do nabycia własności nieruchomości z mocy prawa na tej podstawie jest także fakt zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz władanie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na dzień 31 grudnia 1998 r.. Organ wskazał, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1990 roku w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich w województwie [...], ulica P. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, otrzymując numer [...]. Z dniem 1 stycznia 1999 roku ul. P. w [...] stała się drogą gminną zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy. W uzasadnieniu minister podniósł także odwołując się konsekwentnie do art. 73 ust 1 ustawy, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się mapa ewidencyjna nr [...] przedstawiająca granice pasa drogi publicznej – ul. P., wraz z oświadczeniem Dyrektora Wydziału Geodezji Miasta [...] – Geodety Miasta D. J., iż stan uwidoczniony na mapie odzwierciedla stan faktyczny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z ww. mapą zarówno działka nr [...] jak i działka nr [...] w dniu 31 grudnia były zajęte pod drogę publiczną nr [...] – ul. P. Organ w tych okolicznościach uznał, iż przesłanka zajętości nieruchomości pod drogę publiczną została spełniona. Organ wskazał, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów, które wzruszałyby moc dowodową ww. dokumentu geodezyjnego. Organ podniósł, że kolejną przesłanką zastosowania art. 73 ust 1 ustawy jest władanie publicznoprawne, a w aktach sprawy znajduje się opis zagospodarowania ul. S. i P. w [...] przedstawiający stan na dzień 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z ww. opisem ulica P. w dniu 31 grudnia 1998 r. była uzbrojona w wodociąg, kanalizacje, sieć teletechniczną, gaz oraz oświetlenie. Ponadto działka nr [...] stanowiła zatokę postojową o nawierzchni z płyt betonowych oraz pas zieleni. Natomiast działka [...] była wyposażona w nawierzchnię bitumiczną asfaltową, chodnik z płyt betonowych oraz pas zieleni. Wobec przeprowadzonych ustaleń, minister uznał, iż fakt wykonywania władztwa publicznoprawnego w stosunku do ulicy P. został wykazany. Skargę do WSA na powyższą decyzję złożyła J. S., zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżąca w uzasadnieniu swojego stanowiska zarzuciła, że znajdująca się w aktach sprawy mapa ewidencyjna jest niezgodna ze stanem z dnia 1 stycznia 1999 roku oraz została wydana jedynie na potrzeby niniejszego postępowania. Podniosła, że kopia mapy datowana jest na lipiec 2017 roku, a jednocześnie brak jest jakiejkolwiek mapy ze stanu na dzień 31 grudnia 1998 roku. Wskazała także, że opis zagospodarowania ulic z Miejskiego Zarządu Dróg według stanu z dnia 31 grudnia 1998 roku jest niepodpisany przez co nie może stanowić dowodu w sprawie na zajętość działek [...] oraz [...] pod pas drogi publicznej. Skarżąca podniosła, że jak wynika z opisu Miejskiego Zarządu Dróg głównym składnikiem działek są pasy zieleni przekraczające powierzchnię ściśle drogową oraz pas chodnika – z płyt betonowych. Podała także, że płyty betonowe pojawiły się stosunkowo niedawno ok. 2006 roku, a wcześniej nie było płyt mogących skutkować uznaniem powierzchni za chodnik do ruchu pieszych. Skarżąca podniosła również, że próbując na własną rękę dotrzeć do zasobu ewidencyjnego znajdującego się w Urzędzie Miasta [...] została poinformowana, że w zasobie znajdują się mapy według stanu na rok 1993 oraz 2000, brak jest natomiast mapy zasadniczej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 roku. Podniosła jednocześnie, że dokumenty na jakie powoływał się organ (m.in. umowy dotyczące utrzymania drogi, dokumentacja powykonawcza, pozwolenia na budowę [...]) nie znajdują się w aktach spornej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Materialną podstawę decyzji organu w niniejszej sprawie stanowił art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.. U. Nr 133. poz. 872 ze zm.) (dalej: ustawa). Zgodnie z treścią omawianego przepisu art. 73 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Aby zatem nabycie nieruchomości z mocy prawa nastąpiło na podstawie powołanego przepisu art. 73 ust 1 ustawy muszą być spełnione łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego; - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną; - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że przestrzenny zasięg działania powołanego przepisu w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dacie 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej (wyrok WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1191/15). Droga to nie tylko jezdnia, ale także wszystko to co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki przeznaczone do powszechnego korzystania (wyrok NSA z 2 października 2918 r. sygn.. akt I OSK 2839/16). W niniejszej sprawie organ wskazał, że na fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] jak i działka nr [...]. pod drogę publiczną nr [...] ul. P. wskazuje mapa ewidencyjna nr [...] przedstawiająca granice pasa drogi publicznej – ul. P, wraz z oświadczeniem Dyrektora Wydziału Geodezji Miasta [...] – Geodety Miasta D. J., iż stan uwidoczniony na mapie odzwierciedla stan faktyczny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. W ocenie organu ww. mapa jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa działka znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 roku. Organ odwołał się także do opisu zagospodarowania ul. S. i P. w [...], który, zdaniem organu, przedstawia stan na dzień 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z tym opisem ulica P. w dniu 31 grudnia 1998 r. była uzbrojona w wodociąg, kanalizacje, sieć teletechniczną, gaz oraz oświetlenie. Ponadto działka nr [...] stanowiła zatokę postojową o nawierzchni z płyt betonowych oraz pas zieleni. Natomiast działka nr [...] była wyposażona w nawierzchnię bitumiczną asfaltową, chodnik z płyt betonowych oraz pas zieleni. Zdaniem organu dokumenty te stanowią dowód na spełnienie przesłanki istnienia władztwa publicznego. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu, mapa ewidencyjna nr [...] przedstawiająca granice pasa drogi publicznej – ul. P., wraz z oświadczeniem Dyrektora Wydziału Geodezji Miasta [...] – Geodety Miasta D. J. w kształcie w jakim znajduje się w aktach administracyjnych nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że działka nr [...] jak i działka nr [...], znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.. Sąd nie podziela opinii organu ponieważ zebrany w sprawie materiał dowodowy dotyczący powyższej kwestii nie jest jednoznaczny. Sąd podkreśla, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. ustawy powołanej na wstępie rozważań, w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dacie 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. Rozstrzygając zatem sporną w sprawie kwestię przestrzennego zasięgu działania w rozpatrywanej sprawie art. 73 ust. 1 ustawy Sąd uznał, że zebrany przez organy materiał dowodowy nie potwierdza w sposób wystarczający prawidłowości ustaleń organu. W aktach sprawy brak jest bowiem sporządzonej przez uprawnionego geodetę mapy sytuacyjnej do celów prawnych, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z której w sposób nie budzący wątpliwości wynikałoby, że działki nr [...] jak i nr [...] zajęte są pod drogę od dnia 31 grudnia 1998 r. Organ winien dysponować i załączyć do akt mapę tych działek na której geodeta uprawniony (a nie sam organ) przedstawił granice zajęcia nieruchomości obejmujących wymienione wyżej działki pod drogę publiczną zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 roku z precyzyjnym i czytelnym oznaczeniem tych nieruchomości, i oznaczeniem pasa drogowego, która w sposób nie budzący wątpliwości pozwoli na stwierdzenie, że sporna działka mieściła się w dniu 31 grudnia 1998 r. w granicach pasa drogowego a jej stan odpowiadał przedstawionemu przez organ opisowi. Do rozstrzygnięcia powyższej kwestii niezbędne jest zatem sporządzenie przez uprawnionego geodetę mapy sytuacyjnej dla celów prawnych z której będzie w sposób jasny i bezsporny wynikać czy działki nr [...] jak i nr [...] były zajęte pod drogę publiczną (znajdowała się w jej liniach rozgraniczających, a stan jej urządzenia odpowiadał przedstawionemu opisowi) w dniu 31 grudnia 1998 r.. Mapa taka powinna być przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tak sporządzona mapa dla celów prawnych będzie dopiero w ocenie sądu (wobec sprzecznych stanowisk stron w tej kwestii) dokumentem urzędowym będącym najbardziej wiarygodnym środkiem dowodowym. Dokumentu nie może zastąpić kopia potwierdzona w imieniu Prezydenta przez kierownika referatu geodezji i katastru. Także załączony do akt opis zagospodarowania ulic S. i P. w [...], jak słusznie podnosi skarżąca, nie został podpisany a zatem nie może mieć mocy dowodowej na jaką powołuje się organ gdyż nie stanowi dokumentu a zatem nie może potwierdzić, że działki te były zagospodarowane w opisany w nim sposób. Przedstawione wyżej braki dowodowe mają istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawione wyżej stanowisko sądu, uzupełni materiał dowodowy o mapę dla celów prawnych, dokument opisujący stan zagospodarowania nieruchomości potwierdzony dokumentami na które organ się powołuje (m.in. umowami dotyczącymi utrzymania drogi, dokumentacją powykonawcza, pozwoleniami na budowę itp.), a następnie na nowo oceni cały zebrany w sprawie materiał dowodowy w kontekście spełnienia lub nie spełnienia przez sporną działkę przesłanek wynikających z art. 73 ust.1 cyt. wyżej ustawy Mając na uwadze powyższe, wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.