I SA/Wa 1715/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), sędzia WSA Iwona Kosińska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Y. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. I SA/Wa 1715/20 U Z A S A D N I E N I E Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Y. R. utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...] decyzją z [...] września 1991 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...] jako działka nr [...], uregulowanej w KW nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Y. R. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej wskazując, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lutego 2020 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej. Y. R. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o uchylenie ww. decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu oraz art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu. W opinii strony rozstrzygnięcie jakie winno zostać wydane w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 1991 r. zależy od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w [...] w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] z [...] lipca 1957 r. sygn. akt [...]. Uchylenie bowiem tego postanowienia będzie równoznaczne ze stwierdzeniem, że decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem, w szczególności art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Uchylenie orzeczenia w następstwie wznowienia postępowania wywołuje bowiem skutek ex tunc. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając ponownie sprawę wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe (państwowe) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przedmiotem komunalizacji jest więc wyłącznie mienie ogólnonarodowe, zaś mienie należące do osób fizycznych lub prawnych jest wyłączone z komunalizacji. Przy komunalizacji z mocy prawa decydujące znaczenie ma zatem stan faktyczny i prawny nieruchomości w dniu wejścia wżycie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. - na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną danego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes, o którym mowa, musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie - w postępowaniu komunalizacyjnym w dniu wejścia wżycie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r. Minister zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie należało zatem rozważyć, czy wnioskodawca wykazał, że ewentualne postępowanie nadzorcze w sprawie komunalizacji ww. nieruchomości dotyczy jego interesu prawnego, który należy odróżnić od interesu faktycznego, niepodlegającego ochronie przez obowiązujące normy prawne, a tym samym, że posiada on legitymację do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 k.p.a. Organ podkreślił, że zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, która w wyniku postępowania komunalizacyjnego stała się nowym właścicielem nieruchomości. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym jeżeli wykażą, że mienie to stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Niewskazanie przez inny podmiot tytułu prawnorzeczowego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Natomiast nie ma znaczenia dla postępowania komunalizacyjnego interes prawny osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, ponieważ komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób, a wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina. W ocenie organu nadzoru w decyzji z [...] lutego 2020 r. w prawidłowy sposób wyjaśniono powody, dla których uznano, że brak jest podstaw do uznania, że skarżący wykazał tytuł prawnorzeczowy do mienia objętego komunalizacją. Analiza dowodów zgromadzonych przez organ nadzoru, w tym postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z [...] lipca 1957 r. sygn. akt [...], decyzji komunalizacyjnej oraz stanowiącej jej integralną część karty inwentaryzacyjnej nieruchomości (nr karty 592), a także KW nr [...], nie potwierdza posiadania przez skarżącego legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec decyzji z [...] września 1991 r. Organ przytoczył treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i podniósł, że z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność. Jak wynika z zapisów naniesionych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej - w rubryce "Oznaczenie nieruchomości", w wierszu p.n. "Wg Lwh. gm. kat." wpisano: "[...]". Zatem dokumentem, na podstawie którego komisja inwentaryzacyjna ustaliła, że na dzień komunalizacji nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa była księga gruntowa [...] gm. kat. [...]. Z wyjaśnień Sądu Rejonowego w [...] VI Wydziału Ksiąg Wieczystych wynika, że w odniesieniu do działki nr [...] o pow. [...] m² w obr. [...] "na wniosek L. [...] pod. [...].09.1958r. na podstawie prawomocnego postanowienia tut. Sądu z [...] lipca 1957 r. [...] prawo własności tej nieruchomości wpisano na rzecz: (...) - wpis nieczytelny - brak dolnej części Karty B". Organ wskazał, że Sąd Rejonowy w [...] I Wydział Cywilny przekazał organowi nadzoru poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z [...] lipca 1957 r. sygn. akt [...], z treści którego wynika, że Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1956 r. nabył w drodze zasiedzenia własność realności objętej dotąd lwh [...]. Okoliczność ta przesądza o braku tytułu prawnego skarżącego do przedmiotowej nieruchomości zarówno na dzień komunalizacji, jak i na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej - przynajmniej do czasu ewentualnego wyeliminowania z obiegu prawnego ww. prawomocnego postanowienia. Minister wskazał ponadto, że z KW nr [...] wynika, że właścicielem ujawnionej w niej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...] jako działka nr [...] nie jest skarżący, jak i żadna inna osoba fizyczna, względnie prawna, poza Gminą [...]. Analiza tej księgi pozwala stwierdzić, że została założona dla nieruchomości, dla której prowadzona była inna księga wieczysta. Zgodnie z KW nr [...] właścicielem ww. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] jest aktualnie Gmina [...] - na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] września 1991 r. Okoliczność ta przesądza o aktualnym braku tytułu prawnego skarżącego do przedmiotowej nieruchomości - przynajmniej do czasu ewentualnych zmian w stosownych zapisach ww. księgi wieczystej. Organ zaznaczył ponadto, że w przypadku gdy dla danej nieruchomości jest prowadzona księga wieczysta, to o stanie własności decydują wpisy dokonane w jej dziale II. Wpis w księdze wieczystej jest podstawowym dokumentem wskazującym na prawo własności. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 poz. 1007), dalej ukwih, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Konsekwencją tej zasady jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, polegające na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie unormowane w ww. art. 3 ust. 1 ukwih ma wprawdzie charakter wzruszalny, jednak organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś prawnie dopuszczalna. O tym, czy doszło do nabycia prawa własności, czy też nie doszło, rozstrzygać może jedynie sąd cywilny. Organ administracyjny nie jest bowiem uprawniony do dokonywania własnej oceny, czy w danym przypadku działała, czy też nie działała rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Dlatego wzruszenie wpisu w księdze wieczystej nie może się odbywać w postępowaniu komunalizacyjnym, czy też w postępowaniu nadzorczym wobec decyzji komunalizacyjnej, w których z całą pewnością nie rozstrzyga się sporów o własność, ale w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Zatem kierując się zasadą, że organy administracyjne działają na podstawie przepisów prawa, muszą one orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej. W sytuacji, gdy podmiot został ujawniony jako właściciel w księdze wieczystej, obalenie domniemania z art. 3 ust. 1 ukwih może nastąpić w procesie wytoczonym na podstawie art. 10 ust. 1 ukwih lub art. 189 k.p.c. . Ponadto usunięcia ewentualnej niezgodności może żądać wyłącznie podmiot posiadający interes prawny, czyli osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia. Zdaniem organu nadzoru oczywistym jest, że podmiotem takim nie jest w niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działający jako organ administracji publicznej w sferze władztwa publicznego (imperium). Powyższa zasada, że prawo jawne wpisane jest do księgi wieczystej zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym uzasadnia domniemanie istnienia tego prawa, a także jego przysługiwania podmiotowi oznaczonemu we wpisie. Treść praw jest zgodna z wpisem, a prawo to ma pierwszeństwo wynikające z wpisu. Organ zaznaczył, że zgodnie z doktryną domniemanie to dotyczy także prawa, które wygasło, a nie zostało wykreślone z księgi wieczystej. Jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego z art. 3 ww. ustawy jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym, np. w postępowaniu o zasiedzenie, czy z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym lub z powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c. Brak możliwości dokonywania przez organ administracji publicznej odmiennych ustaleń od wynikających z wpisów w księdze wieczystej jest powszechnie akceptowany przez sądy administracyjne. Minister wskazał ponadto, że w decyzji Wojewody z [...] września 1991 r. jako strona postępowania nie został ustalony skarżący. Ustalenia powyższe są spójne, kompletne i potwierdzone zgromadzonymi dowodami. Natomiast przedstawiona przez pełnomocnika argumentacja, nie potwierdza w żaden sposób interesu prawnego skarżącego do skomunalizowanej nieruchomości. Podobnie - przekazana przez pełnomocnika dokumentacja nie stanowi aktu potwierdzającego tytuł prawny skarżącego do spornej nieruchomości. Dla oceny przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym istotne jest wykazanie posiadania tytułu prawnego do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. W świetle powyżej zasady określonej w art. 3 ukwih i skutków z niej wynikających, a także w obliczu ww. ustaleń dokonanych przez organ nadzoru skarżący nadal nie przedstawia dokumentu potwierdzającego jego tytuł prawny do spornej nieruchomości. Za bezzasadne Minister uznał ponadto zarzuty dotyczące naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu nadzoru ponowna analiza sprawy wykazała zaistnienie przesłanek określonych w art. 105 § 1 k.p.a. zobowiązujących organ do umorzenia wszczętego postępowania. Y. R. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na bezzasadnej odmowie przydania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym (kontrolno - nadzorczym), prowadzonym przez MSWiA na zasadzie art. 156 i n. k.p.a. 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu, że poprzednikowi prawnemu skarżącego nie przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym, w którym doszło do wydania decyzji komunalizacyjnej; 3.naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na bezzasadnym umorzeniu postępowania w następstwie błędnego przyjęcia, że skarżący nie posiada statusu strony postępowania, w którym doszło do wydania decyzji, objętej skargą; 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na niezastosowaniu ww. przepisu, w sytuacji gdy w postępowaniu prowadzonym przez MSWiA ujawnione zostało zagadnienie wstępne względem tego postępowania, będące przedmiotem postępowania zawisłego przed sądem powszechnym, zmierzającego do uchylenia orzeczenia, na podstawie którego doszło do bezprawnego wywłaszczenia nieruchomości, objętej decyzją komunalizacyjną; 5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do: (i) dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (uchybieniu spoczywającemu na MSWiA obowiązkowi wyczerpującego zebrania materiału dowodowego) oraz (ii) załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu skarżącego, w tym w szczególności niezaliczeniu w poczet materiału dowodowego orzeczenia kończącego postępowanie, w którym rozpatrywane jest zagadnienie wstępne względem postępowania, w którym doszło do wydania decyzji, przeciwko której skierowana jest skarga; 6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej ocenie (wadliwym rozpatrzeniu) materiału dowodowego i bezzasadnym przyjęciu, że: (i) brak jest podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, w którym doszło do wydania skarżonej decyzji, (ii) skarżącemu nie przysługuje przymiot strony tego postępowania, (iii) poprzednikowi prawnemu skarżącego (który w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej pozostawał - z uwagi na bezprawność przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa - jej właścicielem) nie przysługiwał status strony postępowania komunalizacyjnego, (iv) postępowanie winno zostać umorzone; 7. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 kpa w zw. z art. 79a k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 oraz 9 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na uchybieniu przez MSWiA obowiązkowi wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane przez skarżącego, co miało skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego; 8. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji o umorzeniu postępowania, w sytuacji w której MSWiA winien był uchylić swoją decyzję z [...] lutego 2020 r. oraz rozpoznać sprawę co do jej istoty. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2020r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1991r. stwierdzającej nabycie nieodpłatnie przez Miasto [...] prawa własności działki nr [...] w obrębie [...] jako bezprzedmiotowe uznając, że Y. R., który zainicjował sprawę nie posiada w niej przymiotu strony postępowania. Analiza akt sprawy prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że argumentacja organów obu instancji zasługuje na aprobatę. Sąd w pełni podziela dokonane w zaskarżonej decyzji ustalenia faktyczne oraz ich ocenę prawną, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego pełnego przytaczania w tym miejscu uzasadnienia. Co do zasady prawo żądania wszczęcia postępowania nadzorczego przysługuje stronie , która ma prawo żądać rozstrzygnięcia powołując się na swój interes prawny lub obowiązek w rozumieniu art. 28 k.p.a., który oznacza interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Pojęcie strony może być zatem wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego na podstawie, którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98). Tak pojmowany interes prawny trzeba odróżnić od interesu faktycznego. Interes faktyczny przejawia się tym, że podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W ocenie Sądu trafnie uznał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Skarżący nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] września 1991r. Przesłanki do wywiedzenia interesu prawnego nie może, w ocenie Sądu, stanowić w tej sprawie argumentacja zawarta w skardze. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że sporna działka od 1 stycznia 1956r. oraz w dacie komunalizacji stanowiła własność Skarbu Państwa w oparciu o postanowienie Sądu Powiatowego w [...] z [...] lipca 1957r. sygn. akt. [...]. Jakkolwiek Skarżący wniósł w sprawie sygn. [...] o wznowienie powyższego postępowania, to nie zostało ono dotychczas zakończone. Trafnie wskazał Minister , że wskazane okoliczności dowodzą braku, po stronie wnioskodawcy postępowania, interesu prawnego. Spodziewane przez Skarżącego orzeczenie sądu powszechnego ma charakter jednoznacznie hipotetyczny , nieznajdujący oparcia w aktualnym stanie faktycznym sprawy. W przypadku ustalenia jak w niniejszej sprawie , iż wnoszący żądanie wszczęcia postępowania nie jest stroną w rozumieniu art.28 k.p.a. , postępowanie powinno zakończyć się umorzeniem postępowania stosownie do art. 105 § 1k.p.a. (por. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., II OSK 337/17 i wymienione tam orzecznictwo tego Sądu). Wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się naruszenia wymienionych w niej przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Brak jest bowiem podstaw do uwzględnienia twierdzenia, że poprzednik prawny Skarżącego powinien być w postępowaniu komunalizacyjnym uznany za " osobę trzecią" w rozumieniu tego przepisu. Podkreślenia wymaga, że poza sporem doktrynalnym i orzeczniczym jest pogląd, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina która to mienie przejmuje oraz inne osoby o ile dowiodą istnienia po ich stronie prawa własności tego mienia. Warunek ten w sprawie niniejszej nie zaistniał. Sąd nie znajduje także podstaw do oceny, że organ bezzasadnie zaniechał zawieszenia postępowania w sprawie do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z [...] lipca 1957r. sygn. akt. [...]. Podkreślić bowiem należy, że aby jakieś zagadnienie prawne mogło zostać zakwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od jego rozstrzygnięcia musi zależeć sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej załatwienia zgodnie z wnioskiem. Powyższe oznacza zaś, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu a zarzuty skargi nie mogą być uwzględnione. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Od 24 października 2020 r. obszar całego kraju objęty został tzw. "strefą czerwoną". W związku z tym, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne, biorąc pod uwagę brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz uznając, że rozpoznanie sprawy na rozprawie mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r.