I SA/Wa 1717/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] - po rozpatrzeniu wniosku K. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1949 r. nr [...], którym odmówiono W. i L. małżonkom S. przywrócenia terminu na złożenie wniosku o prawo własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], nr hip. [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) - zatem zgodnie z art. 1 ww. dekretu, z dniem jego wejścia w życie, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., przeszła na własność gminy W. Objęcie gruntu w posiadanie nastąpiło w dniu [...] kwietnia 1948 r. - zatem sześciomiesięczny miesięczny termin do złożenia wniosku dekretowego upłynął w dniu [...] października 1948 r. . Z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] listopada 1948 r. Nr [...] wynika, że działka nr [...] o powierzchni [...]sążni kwadratowych zapisana była przez zastrzeżenie na imię J., K. i R. S. co do 1/12 części na mocy wniosku z dnia [...] grudnia 1938 r. oraz na rzecz L. i W. małżonków S., w równych częściach co do 11/12 części na mocy aktu kupna z dnia [...] maja 1944 r. W dniu [...] grudnia 1948 r. L. i W. małż. S. złożyli wniosek o przyznanie własności czasowej do ww. nieruchomości w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Do wniosku strony załączyły wniosek o przywrócenie terminu do złożenia podania. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Prezydent [...] orzeczeniem z dnia [...] lipca 1949 r. Nr [...] odmówił W. i L. S. przywrócenia terminu na złożenie wniosku o prawo własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], nr hip. [...]. W dniu [...] marca 2006 r. K. J. wniosła podanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1949 r. Nr [...]. Do akt sprawy załączyła postanowienie Sądu Powiatowego dla [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r. sygn. akt [...], którym spadek po zmarłym w dniu [...] lutego 1965 r. L. S. nabyły żona W. S. i córka A. K.po 1/2 części każda oraz postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] marca 1995 r. sygn. akt [...], którym spadek po zmarłej w dniu [...] sierpnia 1987 r. W. S. nabyły córki K. J. i A. K. po 1/3 części każda, oraz wnuki R. M. i A. M. po 1/6 części każdy z nich. Po rozpoznaniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], zawiesiło postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 Kpa. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po J. i R. S. – pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości. Tymczasem do prowadzenia niniejszego postępowania niezbędne jest ustalenie wszystkich stron, aby mogły one brać w nim udział. Zatem dopóki nie zostaną wskazane wszystkie osoby reprezentujące poprzednich właścicieli nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], którzy są stronami tego postępowania – to nie może się ono toczyć. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - po rozpatrzeniu wniosku K. J. o ponowne rozpoznanie sprawy - postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] uchyliło własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w części dotyczącej podstawy prawnej i w tym zakresie orzekło, że zawieszenie postępowanie w niniejszej sprawie następuje na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zaś w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, iż w przedmiotowej sprawie niewątpliwie zachodzi konieczność ustalenia kręgów osób uprawnionych do udziału w sprawie – stron postępowania, którymi są następcy prawni wszystkich poprzednich właścicieli tej nieruchomości. Na poparcie swojego stanowisko przytoczyło wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2004 r. sygn. akt I SA 2282/03 w którym Sąd stwierdził, że: "Skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...]. Postępowanie takie może toczyć się jedynie z udziałem wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, a jeżeli oni nie żyją - to z udziałem ich spadkobierców. Postępowanie to dotyczy bowiem interesów prawnych tych osób w rozumieniu art. 28 kpa i powinny one brać udział w postępowaniu administracyjnym, mieć możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zgłaszać żądania i wnioski (art. 10 § 1 kpa). Zatem ustalenie spadkobierców właścicieli jest niezbędne, bowiem bez ich udziału postępowanie administracyjne nie może się toczyć. W takiej sytuacji konieczne jest zawieszenie przez organ postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu rozstrzygnięcia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie. Bowiem jedynie osoby, które wylegitymują się postanowieniem o stwierdzenie przez sąd powszechny prawa do spadku, będą miały prawo uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie spadkobierców współwłaścicieli nieruchomości (a także kręgu uczestników postępowania) jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Argumenty skarżącej, że nie jest w stanie ustalić kręgu spadkobierców nie mogą stanowić podstawy do podjęcia postępowania lub do uznania, że zawieszone postępowanie narusza prawo, gdyż jak słusznie organ wskazał, skarżąca jako osoba mająca interes prawny, może wystąpić do sądu powszechnego o uznanie za zmarłych i o stwierdzenie praw do spadku po małżonkach (...) - art. 510 § 1 kpc, 527 kpc. Ustalenie bowiem spadkobierców właścicieli nieruchomości nie jest obowiązkiem organu, gdyż z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego występuje strona.". Postanowienie to jest prawomocne - nie została złożona skarga do Sądu. W dniu [...] stycznia 2008 r. K. J. złożyła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Do wniosku załączyła akt zgonu M. K. z domu S., zmarłej w dniu [...] lipca 2007 r. oraz potwierdzone notarialnie oświadczenie z dnia [...] stycznia 2008 r. H. P. - córki M. K., że jest jedyną spadkobierczynią po rodzinie S. i zrzeka się jakichkolwiek praw do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Z oświadczenia wynika, iż R. S. zginął przed II wojną światową a J. S. zginęła w 1944 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], odmówiło podjęcia zawieszonego postępowania - z uwagi na brak ustalonego następstwa prawnego po J. i R. S.. W dniu [...] lipca 2017 r. K. J. ponownie złożyła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania – uzasadniając swój wniosek podeszłym wiekiem i złym stanem zdrowia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], odmówiło podjęcia zawieszonego postępowania - z uwagi na brak ustalonego następstwa prawnego po J. i R. S.. Stwierdziło, że dopóki nie zostaną wskazane wszystkie osoby reprezentujące poprzednich właścicieli tej nieruchomości - to nie może się ono toczyć. W dniu [...] lipca 2017 r. K. J. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Po rozpatrzeniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1949 r. W uzasadnieniu podniosło, iż zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowego zawieszenie postępowania jest dopuszczalne tylko w przypadkach prawem określonych. Przepis art. 97 § 1 Kpa określa sytuacje, w których organ obowiązany jest zawiesić postępowanie z urzędu, a następnie podjąć je w przypadku ustąpienia przyczyn zawieszenia. Zgodne jest stanowisko doktryny i orzecznictwa, że przepis ten nie może być interpretowany rozszerzające z tej przyczyny, iż postępowanie administracyjne jako ciąg ustawowo uregulowanych czynności procesowych zmierza do rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej, w określonych przepisami terminach. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest ustalenie w drodze postępowania cywilnego prowadzonego przed odpowiednimi organami, następstwa prawnego po J. i R. S.. Następstwo prawne nie może być stwierdzone przez Kolegium bez wymaganych przepisami prawa dokumentów takich jak postanowienie Sądu o nabyciu spadku bądź aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego przed notariuszem. W dalszej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przysługuje tylko stronie - co wynika wprost z art. 157 § 2 Kpa. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności muszą jednak brać udział wszystkie strony postępowania nawet te, które nie wszczęły postępowania. Zgodnie z przepisem art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Przepisem prawa materialnego na podstawie, którego należy określić strony niniejszego postępowania, jest art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z dnia 21 listopada 1945 r.) - zgodnie z którym dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. W niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia jest stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1949 r. Nr [...], którym odmówiono W. i L. S. przywrócenia terminu na złożenie wniosku o prawo własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], nr hip. [...]. Z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] listopada 1948 r. Nr [...] wynika, że w dniu [...] listopada 1948 r. działka nr [...] o powierzchni [...] sążni kwadratowych zapisana była przez zastrzeżenie na imię J., K. i R. S. co do 1/12 części na mocy wniosku z dnia [...] grudnia 1938 r. oraz na rzecz L. i W. małżonków S., w równych częściach co do 11/12 części na mocy aktu kupna z dnia [...] maja 1944 r. Wobec powyższego stronami postępowania w niniejszej sprawie są wszyscy spadkobiercy po J., K. i R. S. oraz po L. i W. małżonków S.. Przy czym ustalenie stron postępowania nie może mieć miejsca w oparciu o oświadczenia strony, gdyż nie jest to forma przewidziana przepisami prawa. Ponadto zbycie praw do nieruchomości, w tym nieodpłatne zrzeczenie się tych praw, może być dokonane wyłącznie przez osobę, która jest jej bezspornym właścicielem. Natomiast H. P. nie przedstawiła żadnego dokumentu, który stwierdza nabycie spadku po J., K. i R. S. oraz po swojej matce M. K. z domu S.. Z tego powodu nie jest możliwe podjęcie zawieszonego postępowania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. J. - zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie norm praworządności a w szczególności naruszenie art. 7 Kpa. Podniosła, że uważa za krzywdzące zawieszenie postępowania i wymaganie od niej odszukania aktów zgonu rodziny S.. Dodała, iż "spychanie" tych czynności na 90-letnią, schorowaną kobietę jest nieetyczne i wręcz narusza zasadę praworządności, tym bardziej, że nie są to jej krewni. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało w całości argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "ppsa". Rozpatrując sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowane przez Sąd postanowienia nie naruszają przepisów prawa. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r. odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1949 r. nr [...], którym odmówiono W. i L. małżonkom S. przywrócenia terminu na złożenie wniosku o prawo własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...]. Zgodnie z art. art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji zawiesza postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. zawiesiło postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 Kpa – wskazując, że nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po J. i R. S., pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości. Tymczasem do prowadzenia tego postępowania niezbędne jest ustalenie wszystkich stron, aby mogły one brać w nim udział. Zatem dopóki nie zostaną wskazane wszystkie osoby reprezentujące poprzednich właścicieli tej nieruchomości, którzy są stronami tego postępowania – to nie może się ono toczyć. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. uchyliło własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2006 r. w części dotyczącej podstawy prawnej i w tym zakresie orzekło, że zawieszenie postępowanie w niniejszej sprawie następuje na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zaś pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, iż w przedmiotowej sprawie niewątpliwie zachodzi konieczność ustalenia kręgów osób uprawnionych do udziału w sprawie – stron postępowania, którymi są następcy prawni wszystkich poprzednich właścicieli tej nieruchomości. K. J. nie wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na to postanowienie - co świadczy o akceptacji tego postanowienia, które stało się prawomocne. Również nie wykonało go - nie wskazała wszystkich stron tego postępowania. Wniosła natomiast o podjęcie zawieszonego postepowania - uzasadniając swój wniosek podeszłym wiekiem i złym stanem zdrowia. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo odmówiło podjęcia zawieszonego postępowania. Skoro prawomocnym postanowieniem postępowanie zostało zawieszone - do czasu wskazania wszystkich osób reprezentujących poprzednich właścicieli tej nieruchomości, którzy są stronami tego postępowania - to podjęcie zawieszonego postępowania może nastąpić dopiero po ustaniu tej przyczyny. Ponieważ skarżąca nie wskazała wszystkich stron postępowania – to nie ma podstaw by to postępowanie podjąć. W związku z tym postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r. odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1949 r. nr [...], którym odmówiono W. i L. małżonkom S. przywrócenia terminu na złożenie wniosku o prawo własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...]- jest zgodne z prawem. Podsumowując Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyło stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniło motywy, jakimi się kierowało przy jej rozstrzyganiu. Uzasadniło przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Mając powyższe na względzie i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Na marginesie Sąd pragnie zwrócić uwagę na fakt, iż przedmiotowa sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1949 r., którym odmówiono W. i L. małżonkom S. przywrócenia terminu na złożenie wniosku o prawo własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Tymczasem z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych ewidentnie wynika, że przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) sześciomiesięczny termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, jest terminem prawa materialnego o skutkach prekluzyjnych, którego uchybienie powoduje wygaśnięcie uprawnienia do uzyskania w tym trybie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego gruntu). Do tego terminu nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu - art. 58-60. Zatem termin ten nie podlega przywróceniu, ani przez organ administracji orzekający w sprawie, ani przez sąd.