I SA/Wa 1718/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: sędzia WSA Bożena Marciniak sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium/organ"), po rozpatrzeniu odwołania A. G. (dalej jako "Skarżąca"), reprezentowanej przez radcę prawnego M. J., decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej jako "Wójt/organ I instancji") z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie sprawy. Pismem z 23 listopada 2020 r. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawną matką – L. K., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...], Wójt po raz pierwszy odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką L.K. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, Kolegium decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy, decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], organ I instancji odmówił przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że Skarżąca sprawuje opiekę nad swoją matką, co potwierdza przeprowadzony wywiad rodzinny. Jednakże, zdaniem Wójta, w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej Skarżącej, a sprawowaniem przez nią opieki nad matką. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika bowiem, aby Skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki, nie wynika również, aby rozmiar i zakres opieki wymuszał rezygnację z podjęcia pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji wniosła Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego M. J. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, Kolegium decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium przyznało rację organowi I instancji co do niespełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. tej, związanej z niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium wskazało bowiem, że zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki nad matką nie wyklucza możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Kolegium zwróciło uwagę, że zakres czynności pielęgnacyjnych wykonywanych przez Skarżącą przy matce koncentruje się głównie w godzinach porannych i wieczornych, i związany jest z pomocą przy toalecie oraz podaniem leków i przygotowanych wcześniej posiłków, które matka spożywa jednak samodzielnie. Jak podniosło Kolegium, w toku wywiadu rodzinnego ustalono, że dzieci L. K. mieszkają w innych miejscowościach oraz w związku z obecną sytuacją pandemii COVID-19 odwiedzają matkę sporadycznie. Kolegium, tak samo jak organ I instancji, nie podziela argumentu, że pozostałe dzieci L. K., w związku z pandemią COVID-19, nie mogą pomóc Skarżącej w sprawowaniu opieki nad matką, albowiem wszystkie dzieci są zobligowane do opieki nad rodzicem. Kolegium wskazało także, że L. K. porusza się po posesji przy pomocy laski, jak też korzysta z łazienki, która znajduje się w domu Skarżącej. Na podstawie powyższych ustaleń faktycznych organ doszedł zatem do wniosku, że Skarżąca choć wspiera swoją matkę w codziennym funkcjonowaniu, jednakże opieka przez nią sprawowana nie spełnia wymogów opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. W ocenie Kolegium, zakres i częstotliwość wykonywanych przez Skarżącą względem matki czynności opiekuńczych nie wiąże się bowiem z koniecznością niepodejmowania lub rezygnacji przez Skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniosła Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego M. J., wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucono natomiast: 1) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez Skarżącą nie wypełnia dyspozycji ww. przepisu podczas gdy w rozumieniu tego przepisu osoba niepełnosprawna w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia wymaga opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, oraz że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy taki związek istnieje; 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, 7, 8, 9, 77 w zw. z art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki Skarżącej nad matką, co skutkuje brakiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy od podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że istotą wnioskowanego świadczenia jest rekompensata za rezygnację z pracy, z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która takiej opieki wymaga. Skarżąca zaś sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, która to opieka uniemożliwiała jej podjęcie zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Kolegium z uwzględnieniem powyższych kryteriów Sąd stwierdza, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji Kolegium stanowi art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej jako "u.ś.r."), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej jako "k.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pod względem legalności jest decyzja Kolegium z [...] maja 2021 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] odmawiającą przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy, wnioskowanego na niepełnosprawną matkę – L. K. Okolicznością bezsporną jest, że Skarżąca jako córka L. K., legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny i może ubiegać się o ww. świadczenie. W rozpoznawanej sprawie, istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy na przeszkodzie przyznaniu Skarżącej przedmiotowego świadczenia stoi dyspozycja przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., mianowicie czy istnieje niemożność podjęcia lub konieczność rezygnacji z zatrudnienia przez Skarżącą w związku ze wspomnianą opieką. Odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia organ uargumentował tym, iż zakres oraz rodzaj czynności podejmowanych przez Skarżącą w ramach opieki nad niepełnosprawną matką nie koliduje z możliwością podjęcia zatrudnienia przez Skarżącą. W opinii organu, pomoc w postaci świadczenia pielęgnacyjnego dedykowana jest osobom, które nie mogą podjąć żadnej pracy z uwagi na stały charakter świadczonej opieki nad osobą tego wymagającą. Natomiast, zarówno potrzeby matki Skarżącej, jak i charakter sprawowanej opieki, nie są zdaniem organu, wystarczające do przyznania wnioskowanego świadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, którą Sąd aprobuje, istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 535/19). Nadto, warunku "stałej lub długotrwałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 145/21; wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 728/20). Określenia "stała lub długoterminowa" wskazują, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, a zatem sporadycznie (wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. sygn. I OSK 2201/15, Lex 2240790). Podkreślić zatem należy, że ustawową przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji faktycznej takiej, jak w niniejszej sprawie, wynikającą z art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest nie podejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą w taki sposób, że opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji podopiecznego, co wynika z faktu, że podopieczny nie jest w stanie normalnie bez opiekuna funkcjonować. Uwzględniając powyższe, podzielić należy zatem stanowisko, że osoba sprawująca opiekę nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności nie musi wykonywać czynności opiekuńczych przez 24 godziny na dobę. Ważne bowiem jest aby opiekun pozostawał w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, przy czym chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową. Zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy potwierdza natomiast, że częstotliwość oraz zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki nad matką nie wyklucza możliwości podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w niepełnym wymiarze czasu pracy (¼ lub ½). Z zakresu sprawowanej opieki i czynnościami z tym związanymi wynika, że są one wykonywane przez Skarżącą jedynie w określonych porach dnia (najczęściej rano i wieczorem), a nie w sposób ciągły, absorbujący Skarżącą w takim wymiarze czasu, że Skarżąca nie może podjąć jakiejkolwiek aktywności zawodowej, nawet dorywczej. Słusznie zauważył organ, że matka Skarżącej zasadniczo porusza się samodzielnie po posesji, samodzielnie korzysta z toalety, również posiłki spożywa samodzielnie. Pomoc Skarżącej skupia się głownie na wożeniu matki do lekarza, podawaniu jej leków, sprzątaniu, rozpalaniu w piecu, robieniu zakupów, przygotowywaniu posiłków. Ponadto, jak ustalił organ I instancji (vide: notatka służbowa z 21 grudnia 2020 r.) w trakcie wizyty pracowników socjalnych w domu L. K. w dniu 21 grudnia 2020 r. nie zastano Skarżącej, która według oświadczenia jej matki, miała w tym czasie znajdować się w pracy w zakładzie "[...]" w [...]. W trakcie wywiadu rodzinnego przeprowadzonego w dniu [...] grudnia 2020 r., Skarżąca oświadczyła pracownikowi socjalnemu, że w dniu 21 grudnia 2020 r. mogła przebywać w różnych miejscach, "być może i w [...] po ryby", nie udzieliła jednak jednoznacznej odpowiedzi w tym zakresie. Z wywiadu rodzinnego z [...] grudnia 2020 r. wynika również, że równolegle Skarżąca opiekuje się także niepełnosprawnym synem. Zdaniem Sądu, pomoc Skarżącej jest zatem okresowa, a nie permanentna – najbardziej potrzebna przy porannych i wieczornych czynnościach pielęgnacyjno-higienicznych. Powyższy wniosek dodatkowo wzmacnia również fakt, że Skarżąca opiekuje się także swoim niepełnosprawnym synem, co przeczy tezie, że Skarżąca skupia się jedynie na pomocy dla L. K. Racje należy przyznać również organowi w tym, że jak ustalił, matka Skarżącej nie jest osoba obłożnie chorą, stale leżącą, wymagającą karmienia czy pampersowania. Co prawda Skarżąca pomaga matce przy niektórych czynnościach pielęgnacyjnych, ale odnotować należy, że matka Skarżącej jest w tym aspekcie życia zasadniczo samodzielna i nie wymaga stałego nadzoru czy pomocy osoby trzeciej, o czym świadczy wspomniana już okoliczność, że L. K. czasami zostaje sama w domu, bez nadzoru Skarżącej. Także w zakresie dokonanej oceny rozmiaru zaangażowania Skarżącej w pomoc przy wizytach lekarskich, zdaniem Sądu, nie sposób doszukać się dowolności ze strony Kolegium. W ocenie Sądu, trudno bowiem uznać powyższe działania jako przykład ponadprzeciętnej aktywności Skarżącej, uniemożliwiającej jej podjęcie pracy. Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki nad matką nie można określić jako wykluczający możliwość podjęcia przez Skarżącą jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choć niewątpliwie Skarżąca wspiera i pomaga matce. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest jednak przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż to wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania i nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Zakres czynności wykonywanych przez Skarżącą, jak też ich wymiar czasowy, nie pozostawia zatem wątpliwości, że Skarżąca nie sprawuje stałej i długotrwałej opieki nad L. K., tak jak wymaga tego dyspozycja art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zasady doświadczenia życiowego wskazują przy tym, że pomoc Skarżącej nie jest na tyle absorbującą aby połączenie jej z pracą zawodową było niemożliwe. Tym samym, prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że w niniejszej sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem (rezygnacją) przez Skarżącą zatrudnienia a koniecznością opieki nad matką. W konsekwencji należy uznać, że podstawa odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest prawidłowa, znajduje potwierdzenie w materialne dowodowym zebranym w sprawie oraz w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Stwierdzić należy także, że organ dokonał właściwej oceny materiału dowodowego, nie naruszając tym samym podstawowych zasad postępowania określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. To z kolei doprowadziło do słusznego wniosku, że Skarżąca nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zarzuty skargi w tym zakresie okazały się zatem bezzasadne. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosowanie do art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.