I SA/Wa 1719/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1993 r., nr [...] przekazującej na własność Gminy [...] nieruchomość Skarbu Państwa oznaczoną na mapie w rejestrze ewidencji gruntów obręb [...], jako działka nr [...]. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Minister przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wojewoda [...] działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), decyzją z dnia [...] maja 1993 r. nr [...] przekazał na własność Gminy [...] nieruchomość Skarbu Państwa oznaczoną na mapie i w rejestrze ewidencji gruntów obręb [...], jako działka nr [...]. Pismem z dnia [...] maja 2010 r., X w likwidacji z siedzibą w W. reprezentowany przez pełnomocnika r.pr. J. W. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wskazując, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku wskazano, że działka nr [...] nie spełniała przesłanek określonych w ustawie z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, bowiem w dacie komunalizacji nie stanowiła własności Skarbu Państwa. W tym czasie przedmiotowa działka stanowiła własność Z w W. (poprzednika prawnego wnioskodawcy). X nabył niniejszą nieruchomość na podstawie decyzji Ministra Finansów z dnia [...] listopada 1982 r. nr [...] z przeznaczeniem do przejęcia przez [...] w zamian za majątek przekazany na rzecz Skarbu Państwa – [...]. Zdaniem wnioskodawcy nieujawnienie w księdze wieczystej prawa własności nabytego na podstawie w/w decyzji Ministra Finansów nie powoduje utraty tego prawa. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] wskazując, że przy komunalizacji działki nr [...] pominięto fakt istnienia w obrocie prawnym decyzji Ministra Finansów z [...] listopada 1982 r. Wskazał ponadto, że nie wyjaśniono w sposób nie budzący wątpliwości, iż działka nr [...] w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej stanowiła własność Skarbu Państwa. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. Gmina [...] reprezentowana przez Wójta Gminy złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją podnosząc, że poprzednik prawny X w likwidacji nie dołożył należytej staranności w celu zabezpieczenia swoich praw przed wydaniem przez Wojewodę decyzji komunalizacyjnej oraz, że w sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że w zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy wyjaśniono, iż decyzja Wojewody [...] z [...] maja 1993 r. wydana została bezpodstawnie, ponieważ w dniu [...] maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a tym samym nie podlegała działaniu przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister wskazał, że brak wpisu prawa własności nabytych przez X do księgi wieczystej i do rejestru ewidencji gruntów nie powoduje utraty tego prawa. Kwestionując rozstrzygnięcie organu Wójt Gminy [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucił Ministrowi: - naruszenie art. 156 kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] mimo braku w niniejszej sprawie przesłanek do zastosowania tego przepisu; - art. 77 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na podstawie innej decyzji organu administracji publicznej; - art. 110 kpa poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi przedstawił stan faktyczny sprawy i podniósł, że jego zdaniem, nie można skutecznie powoływać się na nieważność decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa z tego powodu, że zawarte w niej rozstrzygnięcie sprzeczne jest z ustaleniami innej decyzji administracyjnej. Powołał się ponadto na ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...].07.2011 r., którą utrzymał on w mocy własną decyzję z dnia [...].01.2011r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...].05.1993r. o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej obecnie na mapie i w rejestrze ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...], wydanej na podstawie art.18 ust.1 w związku z art.5 ust.4 ustawy z dnia 10 maja 1990r.przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Podkreślić należy , że postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art.156 -158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art.156 § 1 pkt. 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie X w likwidacji z siedzibą w W. wystąpił z żądaniem stwierdzenia nieważności wymienionej wyżej decyzji komunalizacyjnej – powołując się na fakt, iż w dacie komunalizacji tj. 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa, bowiem stała się ona na mocy decyzji Ministra Finansów nr [...] z dnia [...] listopada 1982 roku własnością X. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r. Nr 32 poz. 191 ze zm.), gminie, na jej wniosek , może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe), inne niż wymienione w ust.1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Powyższy przepis skutkuje zatem komunalizacją mienia ( ogólnonarodowego) , państwowego związanego z realizacją zadań gminy, która występuje z wnioskiem o jego przekazanie. Zobowiązuje on do potwierdzenia nabycia danego mienia przez gminę, jeśli zostały spełnione określone warunki: 1. uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie (tj. na dzień 27 maja 1990 roku), 2. mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych, oraz 3. nie może podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wobec istnienia w obrocie prawnym decyzji Ministra Finansów z dnia [...] listopada 1982 roku nr [...], mocą której przeniesiono własność przedmiotowej działki ze Skarbu Państwa na X w zamian za majątek byłych spółdzielni zdrowia, nie było podstaw prawnych do komunalizacji tej działki na rzecz Gminy [...]. Nieruchomością tą Skarb Państwa władał jako osoba nieuprawniona, bowiem w rzeczywistości grunt ten był stale cudzą własnością. Nieujawnienie zaś prawa własności przez X w księdze wieczystej nie spowodowało jego utraty. ( tak NSA w wyroku z dnia 8 listopada 1994 sygn. akt I SA 784/94 niepublik.). Fakt ten przesądza , że omawiana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Zasadniczym sensem instytucji stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji, a tym samym zniesienie skutków prawnych, które ta decyzja wywołała, chyba że są to skutki nieodwracalne (art. 156 § 2 kpa) – które w niniejszej sprawie nie zachodzą. Okoliczność ta jest w sprawie bezsporna , nie jest tym samym przedmiotem skargi. Skarżący zarzucił , że organ nie wskazał konkretnie normy prawnej , która została naruszona wydaniem decyzji, co do , której została stwierdzona jej nieważność. Uzasadnił swoje stanowisko stwierdzeniem , że powołanie się na przepis art.5 ust. 4 ustawy z dnia 10.05.1990r. jest niewystarczające , gdyż nie precyzuje on w sposób jednoznaczny i oczywisty, jakie mienie może być przekazane gminom na własność. Aby to ustalić należy dokonać interpretacji nie tylko wymienionego aktu prawnego , ale także całego obowiązującego ówcześnie porządku prawnego regulującego stosunki własności. Wymaga to stosowania wykładni prawa , gdy tymczasem doktryna i orzecznictwo stoją na stanowisku, że w sposób rażący może być naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu tj. taki , który nie wymaga wykładni prawa. Zarzut ten sąd uznał za niezasadny. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa (art.156 § 1 pkt 2 kpa) zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Charakterystycznym dla rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest treść przepisu art. 16 kpa ustanawiającego zasadę trwałości decyzji. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, aby przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tejże nieważności istniała już w dacie wydania badanej decyzji , czyli wydanie decyzji nastąpiło niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Wskazana niezgodność winna spełniać co najmniej jedną z przesłanek ustawowo określonych jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. W istocie akceptowany powszechnie jest pogląd , w sposób rażący może być naruszony jedynie taki przepis , który może być zastosowany w bezpośrednim jego rozumieniu , bez potrzeby jego wykładni. W przedmiotowej sprawie podkreślić wypada , że przepis art.5 ust. 4 ustawy z dnia 10.05.1990r. żadnych wątpliwości interpretacyjnych, co do jego rozumienia i zastosowania nie nastręcza. O ile bowiem kwestia omówienia przedmiotu własności państwowej mogłaby być przedmiotem obszerniejszego wykładu na tle okoliczności historycznych , o tyle jest rzeczą niewątpliwą , że w kategorii własności państwowej nie mieściła się nigdy i nie mieści nadal własność organizacji spółdzielczych, a ta właśnie jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Skoro ponad wszelką wątpliwość własność spółdzielcza była i jest odrębnym bytem prawnym od własności państwowej ( i innej), to bezprzedmiotowe są dalsze dywagacje w tym zakresie. Sąd nie podzielił także zarzutu skarżącego , że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył treść art. 110 k.p.a., który stanowi o związaniu organu wydaną przez ten organ decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Regulacja tego przepisu ma inny charakter niż zasada ogólna trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażona w treści art. 16 k.p.a.. Dotyczy stabilizacji treści rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty lub rozstrzygnięcia kończącego sprawę w danej instancji, potraktowanych jako szczególnie doniosłe czynności procesowe , z którymi wiążą się skutki materialno prawne i procesowe. ( Komentarz B .Adamiak, J. Borkowski , wydanie 6, str.517-519). Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi wprowadzenie tej decyzji do obrotu prawnego , od którego to momentu organ jest nią związany, jednakże związanie to trwa jedynie do chwili ustania mocy obowiązującej tej decyzji a więc do dnia jej uchylenia , zmiany lub wygaśnięcia . Związanie własną decyzją ustaje w przypadkach w , których przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają odwołalność decyzji w ramach przyjętego systemu ich weryfikacji. Dotyczy to w szczególności dokonywania samokontroli decyzji , oraz w stosunku do decyzji ostatecznych , działań podejmowanych z urzędu lub na wniosek stron w trybach nadzwyczajnych ( art.154,155 i 163 k.p.a.). Wbrew twierdzeniom skargi , brak jest także podstaw do akceptacji ,sformułowanego przez skarżącego , zarzutu naruszenia przez organ treści art. 7,8 i 77 k.p.a. Zdaniem sądu postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie , z poszanowaniem zasad praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, decyzja zapadła w wyniku gruntownej analizy prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego. Bezzasadnie skarżący zarzuca, że organ nie zbadał wnikliwie czy w dniu [...].05.1990r. właścicielem spornej działki nr [...] był X lub jego poprzednicy prawni , chociaż jego prawo nie zostało ujawnione w księdze wieczystej. Treść decyzji Ministra Finansów z dnia [...].11.1982r. nie budzi wątpliwości co do faktu komu przysługuje przymiot własności wymienionej nieruchomości. Brak wpisu prawa własności omawianej działki do księgi wieczystej oraz rejestru gruntów nie prowadzi do jego utraty. Organ nie pozyskał także , a Gmina [...] nie zaoferowała, jakichkolwiek innych dowodów , które mogłyby powyższe ustalenie wzruszyć. Podsumowując, należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadnił przekonująco swoje decyzje nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.