I SA/Wa 172/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2006 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej oddala skargę. I SA/Wa 172/06 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Minister Edukacji i Nauki utrzymał w mocy decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] odmawiającą B. R. udzielenia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej pn. Wyższa Szkoła [...] w K. z siedzibą w K.. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozpatrując wniosek złożony w dniu 12 stycznia 2004 roku o wydanie pozwolenia na utworzenie uczelni kształcącej na kierunku "wychowanie [...]" w specjalności "[...]", stwierdził, iż nie zostaną zrealizowane podstawowe zadania szkoły wyższej, określone w art. 3 ustawy o wyższych szkołach zawodowych. W ocenie Ministra Edukacji i Nauki, przedstawiona przez wnioskodawcę baza materialna i dydaktyczna tworzonej niepaństwowej uczelni zawodowej nie spełniała wymogów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 12 lutego 2003 roku w sprawie warunków, jakie powinna spełniać uczelnia zawodowa, aby utworzyć i prowadzić kierunek lub kierunek i specjalność zawodową (dz. U. Nr 34, poz. 285 z późn. zm.). Zastrzeżenia budził fakt, iż z proponowanych do minimum kadrowego na kierunku "wychowanie [...]" w specjalności "[...]" pięciu nauczycieli akademickich z tytułem naukowym profesora reprezentujących specjalności naukowe, w których uzyskiwane są dyplomy na tym kierunku, większość osiągnęła zaawansowany wiek emerytalny. W ocenie organu osoby stanowiące minimum kadrowe w tej grupie nauczycieli akademickich powinny mieć największy wpływ na przyjęte w przyszłej uczelni rozwiązania dotyczące ukształtowania programów nauczania oraz w pełni uczestniczyć w realizacji procesu dydaktycznego. Powinna to być zatem stabilna kadra zapewniająca nie tylko bieżące funkcjonowanie, ale także stwarzająca właściwe perspektywy dla działalności uczelni w następnych latach. Wnioskodawczyni proponuje utworzenie uczelni, w której mają być zatrudnieni wyłącznie profesorowie w zaawansowanym wieku (prof. dr hab. S. P. - ur. w 1920 roku, prof. dr hab. Z. W. - ur. w 1929 roku, prof. T. U., ur. w 1923 roku, prof. dr hab. Z. Z. - ur. w 1932 roku, prof. dr hab. R. Z. - ur. w 1932 roku) to zdaniem organu, trudno uznać, iż wymienione osoby rzeczywiście będą aktywnie uczestniczyły w procesie dydaktycznym. Ponadto przedstawiony we wniosku dorobek naukowy nauczycieli akademickich, w których znajdują się pozycje sprzed dwudziestu lat, w związku ze specyfiką kierunku studiów i przewidzianą koncepcją kształcenia, wskazuje, iż studenci, którzy w przyszłości mają być trenerami, nie otrzymają właściwego przygotowania zawodowego. Ponad to organ uznał, iż środki finansowe oraz baza materialna i dydaktyczna będą niewystarczające dla poprawnego realizowania procesu kształcenia nauczycieli [...]. Uczelnia nie posiada własnej bazy dydaktycznej, wobec tego będzie zmuszona do dzierżawy sal wykładowych, ćwiczeniowych, [...],[...] i [...] oraz [...], a także będzie musiała utworzyć własne pracownie, wyposażyć laboratoria oraz bibliotekę, wobec czego wskazane we wniosku zabezpieczenie finansowe w wysokości [...] zł. jest znikome w stosunku do potrzeb. Oceniając wniosek B. R. Minister zasięgnął - zgodnie z art. 11 cytowanej ustawy - opinii Państwowej Komisji Akredytacyjnej i w pełni podzielił negatywne opinie Państwowej Komisji Akredytacyjnej zawarte w uchwałach: z dnia [...] kwietnia 2004 roku nr [...] i z dnia [...] maja 2004 roku nr [...]. W związku z powyższym na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ustawy o wyższych szkołach zawodowych Minister Edukacji i Sportu wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2005 roku nr [...] odmawiającą udzielenia pozwolenia na utworzenie niepaństwowej uczelni zawodowej pn. Wyższa Szkoła [...] w K. z siedzibą w K.. B. R. wystąpiła w trybie art. 127 § 3 Kpa z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że nauczyciele akademiccy z tytułem naukowym profesora (prof. dr hab. R. Z., prof. dr hab. Z. Z., prof. dr hab. Z. W.) są "w młodym wieku emerytalnym". Wnioskodawczyni stwierdziła również, iż zarzut, że "w dorobku naukowym znajdują się pozycje sprzed dwudziestu laty w istocie nie może być zarzutem, ponieważ gdyby wtedy nauczyciele nie publikowali poważnych prac naukowych nie byliby teraz profesorami". Ponadto wnioskodawczyni uważa, iż "przedstawiona kadra ma wybitne osiągnięcia naukowe, zawodowe i [...] i wyjątkowe predyspozycje do prowadzenia zajęć i uczestniczenia w życiu tej szkoły" Wnioskodawczyni stwierdziła również, że " powiązanie sposobu finansowania szkoły z darowizną założyciela ([...] złotych) jest zabiegiem niewłaściwym, gdyż darowizna na rzecz szkoły ma jedynie wspomóc początkową jej działalność", a "podstawowe środki finansowania szkoły, przeznaczone także na wyposażenie sal wykładowych i laboratoriów oraz wynajem obiektów [...], będą mogły być pozyskiwane po jej utworzeniu i dopiero wtedy będzie można wyposażać sale i laboratoria" Rozpoznając wniosek Minister Edukacji i Nauki stwierdził, że argumenty podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczące nauczycieli akademickich z tytułem naukowym profesora nie uwzględniają specyfiki kształcenia we wnioskowanym kierunku i specjalności. Minister uznał, iż osoby stanowiące minimum kadrowe w tej grupie nauczycieli akademickich powinny mieć największy wpływ na przyjęte w tworzonej uczelni rozwiązania dotyczące ukształtowania programów nauczania oraz w pełni uczestniczyć w realizacji procesu dydaktycznego. Powinna to być zatem stabilna kadra zapewniająca nie tylko bieżące funkcjonowanie, ale także stwarzająca właściwe perspektywy dla działalności uczelni w latach następnych. Zdaniem Ministra trudno uznać, że wymienione osoby będą aktywnie uczestniczyć w początkowym procesie kształcenia, skoro na I roku studiów zajęcia będą prowadziły tylko dwie osoby z tytułem naukowym profesora (prof. S. P., prof. T. U.) z dwóch przedmiotów (teoria [...],[...]). Reasumując, organ podkreślił, że oceniając spełnienie wymagań kadrowych nie może ograniczyć się do policzenia proponowanych do minimum kadrowego osób, ale przede wszystkim ocenić, czy osoby te odpowiadają potrzebom trwającego kilka lat procesu dydaktycznego i czy będą w stanie zapewnić studentom uzyskanie jakościowo dobrego wykształcenia. W odniesieniu do podnoszonej kwestii środków finansowych przeznaczonych na utworzenie uczelni, Minister Edukacji i Nauki uznał, iż tworzona uczelnia nie posiada własnej bazy materialnej i dydaktycznej, zatem będzie musiała wynajmować sale wykładowe , ćwiczeniowe, [...],[...] i [...], jak również [...], tworzyć własne pracownie, wyposażyć laboratoria oraz bibliotekę. Wnioskodawca przeznaczając środki majątkowe na utworzenie uczelni nie uwzględnił specyfiki kształcenia na wnioskowanym kierunku i specjalności. Specyfika ta wymaga przeznaczenia takich środków majątkowych, które będą mogły w odpowiedni sposób przygotować przyszłych absolwentów do wykonywania określonego we wniosku zawodu. Zdaniem Ministra środki majątkowe, które założyciel przeznacza na własność tworzonej uczelni mają największy wpływ na prawidłowe funkcjonowanie przyszłej uczelni, a środki finansowe w wysokości [...] zł, które przeznaczył założyciel, są znikome w stosunku do potrzeb przyszłej uczelni i nie gwarantują zapewnienia warunków prawidłowej realizacji celów kształcenia uczelni zawodowej. Minister Edukacji i Nauki uznał, iż wnioskodawczyni nie przedstawiła informacji, które mogłyby wpłynąć na zmianę decyzji wydanej w sprawie wniosku z dnia [...] stycznia 2004 roku. W związku z powyższym Minister Edukacji i Nauki, po przeanalizowaniu sprawy stwierdził, iż brak jest merytorycznego uzasadnienia zmiany decyzji. Na powyższą decyzję skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. R.. Skarżąca podniosła, że w ustawie o szkolnictwie wyższym, ani też w przytoczonym przez organ rozporządzeniu nie ma podanej granicy wieku kadry dydaktycznej potrzebnej do utworzenia kierunku studiów lub kierunku i specjalności oraz nie ma podanej wysokości kwoty pieniężnej, jaką założyciel powinien przekazać tworzonej szkole. Są natomiast inne konkretne zalecenia, co do finansowania szkoły i kadry nauczycieli akademickich, takie jak: - zatrudnienie odpowiedniej ilości nauczycieli akademickich posiadających tytuł lub stopień naukowy, - doświadczenie zawodowe nauczycieli zdobyte poza szkolnictwem wyższym, - zaliczenie do minimum kadrowego nie więcej niż w dwóch szkołach wyższych, - podanie źródeł finansowania uczelni. Odnosząc się do kadry profesorskiej skarżąca wskazała, że profesorowie R. Z. i Z. Z. są od ponad roku na emeryturze, profesor Z. W. od trzech lat. Wynika z tego, że cała trójka jest w młodym wieku emerytalnym. Wobec czego nie jest prawdziwe stwierdzenie zawarte w decyzji, że większość profesorów osiągnęło wiek emerytalny. Odnośnie dorobku naukowego profesorów skarżąca stwierdziła, że w ostatnich trzech latach przed złożeniem wniosku tj. 2000-2003: prof. U. opublikował [...] prac, prof. Z. [...] prace, prof. Z. [...] prace, prof. W. [...] publikacji. Razem w ostatnich trzech latach przed złożeniem wniosku opublikowali [...] pozycji naukowych w tym [...] książkowych. W ocenie skarżącej kadra naukowa ma tak wybitne osiągnięcia naukowe, zawodowe i [...], że skarżąca czuje się w obowiązku przekazać ich bogate doświadczenie uczącej się młodzieży. Ponad to profesorowie są aktywni zawodowo (są zatrudnieni w szkołach wyższych) oraz stale publikują prace naukowe. Fakt, że profesorowie są nie tylko teoretykami [...], lecz i praktykami tej dziedziny życia już zupełnie nie upoważnia do łączenia ich wieku z przydatnością do pracy zawodowej. Skarżąca wskazała, że powiązanie sposobu finansowania szkoły z darowizną założyciela ([...] złotych) jest zabiegiem niewłaściwym, ponieważ szkoła będzie finansowana m. innymi z czesnego, darowizn, wydzielonej działalności gospodarczej, udziałów w działalności podmiotów gospodarczych (poprzez sponsorów) i innych źródeł przewidzianych przez założyciela. Darowizna na rzecz szkoły ma jedynie wspomóc początkową jej działalność. Podstawowe środki finansowania szkoły, przeznaczone także na wyposażenia sal wykładowych i laboratoriów oraz wynajem obiektów [...] będą mogły być pozyskiwane dopiero po jej utworzeniu i dopiero wtedy będzie można wyposażać sale i laboratoria. Wskazała również, że inne uczelnie były zakładane przy dużo mniejszych środkach finansowych ich założycieli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. z,.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja odmawiająca udzielenia skarżącej pozwolenia na utworzenie niepaństwowej uczelni zawodowej. Decyzja została wydana na podstawie przepisów art. 14 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych (Dz. U. Nr 169, poz. 590 z późn. zm.) Stosownie do art. 11 ust 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych, niepaństwową uczelnię zawodową może założyć osoba fizyczna lub osoba prawna, na podstawie pozwolenia udzielonego przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, po zasięgnięciu opinii Państwowej Komisji Akredytacyjnej. Treść powołanych przepisów wskazuje, że wydana na ich podstawie decyzja ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że kontrolą organu objęte jest nie tylko spełnienie przez wnioskodawcę wymogów formalnych niezbędnych do ubiegania się o wydanie określonego pozwolenia (np. przedstawienie koncepcji kształcenia, odpowiedniej liczby nauczycieli akademickich posiadających tytuły profesorskie), lecz także, czy na skutek wydania pozwolenia będzie możliwe osiągnięcie i realizacja podstawowych zadań szkoły wyższej, o jakich jest mowa w art. 3 ustawy o wyższych szkołach zawodowych. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej sprowadza się do oceny, czy organ wydając decyzję o określonej treści, nie przekroczył granic swobodnej oceny, a więc czy decyzja nie jest obarczona cechą dowolności i czy prawidłowo w niej został uzasadniony wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto istotne jest, czy organ wydając decyzję uznaniową wszechstronnie wyważył kwestię interesu jednostki (wnioskodawcy) i interesu społecznego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca są zgodne z prawem i nie przekraczają granic uznania administracyjnego. Organ dopełnił wszelkich wymogów proceduralnych niezbędnych do rozpoznania wniosku. Zgodnie z dyspozycją art. 11 ust. 2 ustawy o wyższych szkołach zawodowych organ zasięgnął opinii Państwowej Komisji Akredytacyjnej. Prezydium tej Komisji - po zasięgnięciu opinii Zespołu Kierunków Studiów [...] w uchwale nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. negatywnie zaopiniowało wniosek skarżącej o uruchomieniu studiów zawodowych na kierunku [...] ze specjalnością [...]. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Komisję. W wyniku rozpatrzenia wniosku uchwałą Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej Nr [...] r. z dnia [...] maja 2004 r. negatywna opinia została podtrzymana. W uzasadnieniu powyższych uchwał podniesiono, że podstawą negatywnej opinii jest przede wszystkim - ze względu na specyfikę kierunku studiów i przedstawionej koncepcji kształcenia - dobór oraz predyspozycje kadry naukowo - dydaktycznej. Zaawansowany wiek większości nauczycieli akademickich z tytułem naukowym profesora nie stwarza właściwych perspektyw dla rozwoju uczelni i kształcenia na wnioskowanym kierunku. Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej stwierdzić należy, że argumenty organu nie budzą zastrzeżeń merytorycznych. Należy zgodzić się że stwierdzeniem organu, iż profesorowie tworzący minimum kadrowe i będący trzonem kadry naukowo - dydaktycznej są w zaawansowanym wieku, wobec czego uprawnione jest stanowisko organu, że profesorowie ci nie zapewniają stabilności kadrowej. Jak słusznie organ podniósł, nowo tworzona uczelnia powinna mieć kadrę zapewniającą nie tylko jej bieżące funkcjonowanie, ale także kadrę stwarzającą perspektywy działania uczelni w przyszłości. Nie budzi również zastrzeżeń argumentacja organu w kwestii środków finansowych przeznaczonych na utworzenie uczelni, która nie posiada własnej bazy materialnej i dydaktycznej, co wymagać będzie - stosownie do specyfiki kształcenia na wnioskowanym kierunku i specjalności - wynajmowania sal wykładowych, ćwiczeniowych, [...],[...],[...],[...] oraz tworzenia własnych pracowni, wyposażenia laboratoriów oraz biblioteki. Sąd podziela stanowisko organu naczelnego, że środki finansowe w wysokości [...] zł przeznaczone na ten cel przez założyciela, są znikome w stosunku do potrzeb przyszłej uczelni i nie gwarantują zapewnienia warunków prawidłowej realizacji celów kształcenia uczelni zawodowej. Ewentualne przyszłe wpływy z darowizn, dotacji i innych źródeł jako zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą przesłaniać niskiej kwoty posiadanych środków w dacie składania wniosku. Argumentacja skarżącej, że inni założyciele szkół wyższych dysponowali mniejszymi środkami finansowymi nie ma rozstrzygającego znaczenia w niniejszej sprawie. Organ oraz Sąd oceniają każdą sprawę indywidualnie w określonym stanie faktycznym i prawnym. Nie bez znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji jest to, że do zadań ustawowych organu naczelnego należy dbałość o jakość kształcenia na poziomie wyższym i nadzór nad uczelniami wyższymi. W tej sytuacji oraz mając na uwadze wyżej przytoczone okoliczności nie sposób przyjąć, że odmawiając udzielenia pozwolenia na utworzenie uczelni, która nie zapewni realizacji zadań ustawowych (art. 3 ustawy) organ wydał decyzję z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Konkludując, stwierdzić należy, że organ wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadnił przekonująco decyzję, wydaną w oparciu o opinię Państwowej Komisji Akredytacyjnej, nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów. Biorąc powyższe pod uwagę, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).