I SA/Wa 1723/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Mirosław Gdesz /spr./ Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2007 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę; 2. przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata C. S. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w W. przy ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22% VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta Z., uchylił decyzje Starosty W. z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w Z., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] i nr [...] o pow. [...] m2. z obrębu [...] m2 i odmówił przyznania odszkodowania. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Burmistrz Miasta Z. ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...], zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Z. oznaczonej jako działki o numerach ewidencyjnych [...], obręb [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że z dniem, w którym wyżej wymieniona decyzja stała się ostateczna, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne gminne lub na poszerzenie istniejących dróg gminnych, przechodzą z mocy prawa na własność gminy. Zgodnie z treścią przedmiotowej decyzji odszkodowanie za przedmiotowe działki zostanie ustalone w odrębnym postępowaniu. Z uwagi na fakt, iż pertraktacje między stronami o ustalenie wysokości i wypłatę przysługującego odszkodowania nie dały rezultatu, na wniosek J. B., H. J. oraz I. S. - Starosta W. wszczął postępowanie o ustalenie odszkodowania według zasad trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Starosta W. ustalił odszkodowanie za przedmiotowe działki w wysokości [...] zł. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż w dniu w którym ww. decyzja podziałowa Burmistrza Miasta Z. stała się ostateczna, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne gminne lub na poszerzenie istniejących dróg gminnych, przechodzą z mocy prawa na własność gminy. Zgodnie z treścią wypisu z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z., zatwierdzonego Uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Rady Miejskiej w Z., działki ewidencyjne o numerach [...] oraz [...], obręb [...], położone w Z., przy ul. [...]. wraz z działką nr [...] wchodzą w pas drogowy drogi dojazdowej - ul. [...]. Organ wskazał, że sprecyzowanie oznaczenia dróg zbiorczych, lokalnych i dojazdowych, należy odnieść się do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz.430). Zgodnie z 4 pkt. I i 2 cytowanego wcześniej rozporządzenia, w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych zostały wprowadzone klasy dróg, a wśród tych klas wymieniono m. in. klasę dróg dojazdowych, które zostały oznaczone symbolem "D" klasę dróg lokalnych, oznaczonych symbolem "L", jak również klasę dróg zbiorczych, oznaczonych symbolem Z". Tym samym drogi, które zostały zaliczone do jednej z kategorii powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające klasom dróg, i tak do dróg gminnych zaliczone zostały drogi o klasach: L, D I Z. Wobec powyższego Ul. [...], jako ulica dojazdowa, należy do kategorii dróg gminnych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Z. kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. uchylił decyzję o przyznaniu odszkodowania i jednocześnie odmówił przyznania odszkodowania za te działki. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Mając na względzie treść ww. przepisu art. 98 ugn należy stwierdzić, iż odszkodowanie przysługuje wyłącznie za działki wydzielone pod drogi publiczne. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie w tym zaświadczenie z wypisu i wyrysu z Miejscowego Planu zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z. wskazuje, iż działki o nr nr [...] leżą na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub jednorodzinnej o symbolu MW/MN i wraz z działką nr [...] wchodzą w pas drogowy dojazdowej ulicy [...] (nie wyróżnionej na planszy Planu Zagospodarowania). Stosownie zaś do treści art. 7 ust. 1 i art. 8 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) do kategorii gminnych dróg publicznych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. W związku z faktem, iż plan miejscowy nie przewiduje na terenie przedmiotowej nieruchomości przebiegu drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii drogi publicznej uznać należy, iż przedmiotowa nieruchomość nie stanowi drogi publicznej ponieważ nie została zaliczona w sposób prawem przewidziany do jednej z kategorii tych dróg. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze sprzeciwiła się odmowie ustalenia odszkodowania za działki przejęte przez Gminę Z., stwierdzając że Wojewoda nie był uprawniony do wydania merytorycznej decyzji, a powinien ewentualnie uchylić decyzję starosty i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponadto skarżąca wskazała, że wraz z innymi osobami ubiega się odszkodowania od ponad 5 lat, i niemoralnym jest pozbawienie wszystkich w ogóle prawa do odszkodowania W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej sprecyzował, że skarga wniosła jedynie J. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu, Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa tego rozstrzygnięcia jedynie wówczas, gdy uzna, że w sprawie istnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 powołanej ustawy. W sprawie niniejszej nie stwierdzono wskazanych w tym przepisie przesłanek uzasadniających uwzględnienie skargi. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem materialnym i procesowym. Oceniając we wskazanym wyżej zakresie zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów Sąd uznał, że nie dają one podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie jej istota dotyczy kwestii czy sprawie ma w ogóle zastosowanie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy czym należy mieć na uwadze, iż w dniu kiedy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna obowiązywał odmienna od obecnej treść art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten w wersji obowiązującej do dnia 15 lutego 2000 r. brzmiał następująco "Działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Jeżeli podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, powiatu lub województwa został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi przechodzi na rzecz gminy. Jeżeli podział nieruchomości stanowiącej własność gminy został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi wygasa" . Przepis ten nie mówił zatem literalnie o wydzieleniu działki pod drogę publiczną. Jednak Sąd w niniejszym składzie w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 200 r. II CK 312/05, w którym Sąd stwierdził, że działka gruntu wydzielona pod drogę na podstawie art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami w pierwotnym brzmieniu przechodzi z mocy prawa na własność gminy, jeżeli przeznaczona została na urządzenie drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przy czym jak wyjaśnił Sąd Najwyższy według art. 10 ust. 1 pkt 2 obowiązującej w dacie podziału ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje m.in. linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne, a według ustawy o drogach publicznych, także drogi, jak m.in. osiedlowe, nie należą do kategorii dróg publicznych. Jeżeli wobec tego podział nieruchomości podporządkowany jest wymaganiom gospodarki przestrzennej, a regulacja prawna w tym zakresie uwzględnia jedynie wydzielenie drogi publicznej, to tylko do tej kategorii drogi można odnieść skutek w postaci nabycia jej na własność, z mocy prawa, przez gminę. Kres wątpliwości w tym zakresie kładzie znowelizowany art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyraźnie dostosowany do obowiązujących uregulowań w zakresie podziału nieruchomości zabudowanych i przeznaczonych pod zabudowę.. Należy zatem przyjąć, że także pod rządami art. 98 ust. 1 tej ustawy w wersji pierwotnej, jedynie drogi publiczne wydzielone w wyniku podziału nieruchomości przechodziły na własność jednostek samorządowych albo Skarbu Państwa. Tylko takie rozumienie użytego w pierwotnej wersji powołanego przepisu wyrażenia "droga" daje się uzasadnić w kontekście art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, według którego w planie miejscowym ustala się, poza liniami rozgraniczającymi ulice i terenami niezbędnymi do wydzielania ścieżek rowerowych, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Oznacza to zarazem, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do wydzielenia innych dróg, np. wewnętrznych, przejście ich na własność jednostek samorządowych albo Skarbu Państwa może nastąpić na podstawie czynności cywilnoprawnej. Na marginesie warto zauważyć, że analogiczny pogląd przyjął Sąd Najwyższy na tle wykładni art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1995 r., III ARN 7/96, OSNAPUS 1995, nr 17, poz. 213). W związku z powyższym należy podzielić stanowisko Wojewody [...], że teren objęty podziałem w przedmiotowej sprawie nie przewiduje żadnej drogi publicznej. Kwestie klasy drogi nie mają żadnego znaczenia dla uznania drogi za publiczną. Uznanie drogi za publiczną tak w planie jak i w trybie ustawy o drogach publicznych nie może opierać się na jakichkolwiek domniemaniach. Skoro plan nie przewidywał dla terenu objętego podziałem drogi publicznej, to art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł mieć zastosowania. A tym samym nie ma jakichkolwiek podstaw do przyznania odszkodowania. Zaznaczyć ponadto należy, iż w trybie art. 98 ust. 1 ugn nieruchomość przechodzi na własność przyszłego zarządcy drogi z mocy prawa i nie jest to przedmiot rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie nie nastąpiło przejście własności, zatem odmowa ustalenia odszkodowania nie narusza żadnych praw skarżącej, w szczególności decyzja ta nie narusza art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, ponieważ właściciele nie utracili prawa do działek wydzielonych pod drogi i nie mogą domagać się odszkodowania według przepisów wywłaszczeniowych. W tej sytuacji zaskarżona decyzję jest prawidłowa. Skarga zaś nie mogła być uwzględniona. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.