I SA/Wa 1723/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Marek Maliński (spr.), Protokolant starszy referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2024 r. sprawy ze skargi E. A. i R. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 maja 2024 r. nr KOC/3181/Go/24 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "Organ") - decyzją z dnia 28 maja 2024 r. nr KOC/3181/Go/24 - w wyniku rozpatrzenia odwołania E. A. (dalej: "Strona" lub "Skarżąca") od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy (dalej również: "Prezydent") z dnia 22 kwietnia 2024 r. nr 289/SD/2024 umarzającej postępowanie wszczęte wnioskami R. A. z dnia 7 stycznia 1997 r., z dnia 21 maja 1999 r., z dnia 21 marca 2006 r., z dnia 10 września 2007 r., z dnia 27 lipca 2015 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], hip. [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy, nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279; dalej: "dekret"). Jak ustaliły organy nieruchomość hip. nr [...] stanowi obecnie działki ewidencyjne z obrębu [...]: nr [...] o pow. 685 m2 - będącej własnością m.st. Warszawy oraz część dz. ew. nr [...] o pow. 415 m2 będącej własnością Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Z odpisu zaświadczenia Oddziału Ksiąg Wieczystych Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 3 lutego 1949 r. nr 1430/49. wynika, że tytuł własności co do nieruchomości nr [...] zapisany był przez zastrzeżenie na imię W. L. na mocy aktu kupna z dnia 26 kwietnia 1944 r. Jak wynika z akt własnościowych w dniu 16 lutego 1949 r. W. L. reprezentowana przez adw. L. R. wystąpiła o przyznanie za czynszem symbolicznym, prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], nr hip. [...]. Następnie umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia 9 kwietnia 1993 r. Rep. A Nr 730/93 przed notariuszem A. S., W. L. sprzedała R. A. prawa i roszczenia do nieruchomości warszawskiej nr [...], przy ul. [...] - przysługujące z art. 7 i 5 dekretu, a R. A. oświadczył, że powyższe prawa i roszczenia nabywa wraz z żoną E. A., na prawach wspólności ustawowej. R. A. zwracał się do organu o ustanowienie na jego rzecz użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w pismach z dnia 7 stycznia 1997 r., z dnia 21 maja 1999 r., z dnia 21 marca 2006 r., z dnia 10 września 2007 r., z dnia 27 lipca 2015 r. w oparciu o toczące się postępowanie w trybie art. 7 dekretu. Prawo do wystąpienia z żądaniem przyznania prawa użytkowania wieczystego R. A. wywiódł z powołanej wyżej umowy sprzedaży z dnia 9 kwietnia 1993 r. Decyzją z dnia 22 kwietnia 2024 r., Prezydent m. st. Warszawy umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], hip. [...] powołując się na uchwałę w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt: I OPS 1/23 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2034/20, I OSK 2875/20, I OSK 707/20 i I OSK 1717/20, zgodnie z którymi nabywcom praw i roszczeń nie przysługuje przymiot strony w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 7 dekretu. W wyniku rozpatrzenia odwołania Strony Kolegium – decyzją z dnia 28 maja 2024 r.- utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że w dniu 10 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę o sygn. akt I OPS 1/23, w której stwierdził, że "Stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (...), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu." Zdaniem SKO akt notarialny nr rep. A Nr 730/93 zawarto w dniu 9 kwietnia 1993 r. w związku z czym nie wywołał on skutków prawnych w sferze praw i obowiązków stron tej umowy w kontekście praw dekretowych. R. A. i E. A. nie uzyskali – zdaniem Kolegium - legitymacji do występowania jako strona w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Mając na względzie wiążącą wykładnię zawartą w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 1/23, odwołujący nie są - w ocenie SKO – stroną przedmiotowego postępowania, skoro ich interes nie jest chroniony przepisami dekretu. W konsekwencji SKO uznało za prawidłowe umorzenie postępowania przez Prezydenta w przedmiotowej sprawie. E. A. i R. A. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: 1. art. 105 § 1 k.p.a w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. art. 64 ust. 1 - 2 Konstytucji RP oraz art. 30 § 4 k.p.a. i art. 389 § 1 k.c. i art. 509 § 1 k.c. poprzez pominięcie i dowolne uznanie, że Skarżący nie mają przymiotu strony w tej sprawie, mimo legalnego nabycia praw i roszczeń do nieruchomości warszawskiej, a tym samym brak podstaw do umorzenia postępowania; 2. art. 9 ust. 3 w zw. z art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym z dnia 28 marca 1928 r. (Dz.U. 1928, Nr 36, poz. 341) oraz art. 2 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 1933 r. - Kodeks zobowiązań (Dz.U. Nr 82, poz. 598) poprzez pominięcie statusu podmiotu uprawnionego do uzyskania użytkowania wieczystego do nieruchomości w rozumieniu dekretu; 3. art. 6 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a wobec pominięcia instytucji sukcesji i wadliwej interpretacji pojęcia "następca prawny", gdyż organ zobowiązany jest nie tylko do działania w oparciu o przepisy prawa, ale także dodatkowo zobowiązany jest przedstawić w uzasadnieniu decyzji tok rozumowania, który podlega ocenie i kontroli organów odwoławczych, a nie przytoczyć sygnatury orzeczeń mających nie zawsze nawet podobny stan prawny czy odwołać się jedynie do sygnatury uchwały NSA; 4. art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1- 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne zawężenie legitymacji Skarżących i pominięcie legalnie nabytych praw. W związku z podniesionymi zarzutami Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji w celu ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest decyzja SKO z dnia 28 maja 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 22 kwietnia 2024 r. umarzającą postępowanie wszczęte wnioskami R. A. z dnia 7 stycznia 1997 r., z dnia 21 maja 1999 r., z dnia 21 marca 2006 r., z dnia 10 września 2007 r., z dnia 27 lipca 2015 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], hip. [...]. Istota sporu sprowadza się do przesądzenia kwestii czy w przedmiotowej sprawie organy były uprawnione do umorzenia postępowania w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do spornej nieruchomości z uwagi na brak przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 7 dekretu. Przepis art. 7 ust. 1 dekretu, stanowi że dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Z kolei, ust. 2 powyższego artykułu dekretu stanowi, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Wskazać należy, że względem przepisu art. 7 ust. 1 i 2 dekretu Naczelny Sąd Administracyjny powziął uchwałę w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OPS 1/23, w której stwierdzono, że: "Stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu." W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu umowa nabycia praw i roszczeń dekretowych nie stanowi normatywnego źródła interesu prawnego w byciu stroną uprawnioną do uzyskania prawa do gruntu warszawskiego w postępowaniu administracyjnym. Umowa ta kształtuje bowiem stosunki prawne pomiędzy jej stronami poza postępowaniem administracyjnym, a w szczególności po zakończeniu postępowania prowadzonego na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, wydaniem stosownej decyzji. Majątkowy charakter wierzytelności dekretowej określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie został jednak przez NSA zakwestionowany. Wierzytelność ta, w powołanym art. 7 ust. 1 i 2, doznaje jednak podmiotowego ograniczenia w postępowaniu administracyjnym służącym wydaniu decyzji o przyznaniu prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej tylko byłemu właścicielowi, jako dotkniętemu skutkami dekretu warszawskiego. Wierzytelność wynikająca z art. 7 ust. 1 dekretu, zdaniem NSA, była prawem podmiotowym, ale takim, którego beneficjent został oznaczony co do tożsamości przez użycie w dekrecie sformułowania "na rzecz dotychczasowego właściciela". Ustawodawca w sposób wyraźny zastrzegł bowiem, że prawa do gruntu w zamian za utraconą własność nieruchomości przyznawane będą wyłącznie na rzecz dotychczasowego właściciela. Treścią zaś roszczenia była możność żądania (wnioskowania) od gminy m. st. Warszawy przyznania tych praw wprawdzie przez wymienione w art. 7 ust. 1 dekretu osoby, ale beneficjentem takiego żądania, jako wierzyciel, był – jak podkreślił NSA – ex lege wyłącznie dotychczasowy właściciel, a nie inne osoby uprawnione jedynie do złożenia wniosku. Stąd też krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania prawa do gruntu na podstawie powołanego przepisu był ograniczony dekretowo, tj. przez samego dekretowego ustawodawcę, do "dotychczasowego właściciela", ewentualnie jego sukcesorów w drodze spadkobrania. Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się przy tym do treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22, oraz zawartego w niej uzasadnienia, w której stwierdzono, że czynność prawna ze sfery prawa cywilnego, czyli przykładowo umowa nabycia praw i roszczeń dekretowych, może być źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym i w konsekwencji tego uzyskania uprawnienia normowanego tym prawem tylko wtedy, gdy ustawodawca dopuścił w prawie administracyjnym taki skutek materialnoprawny czynności cywilnoprawnej. Jak zauważył NSA, przepisy dekretu nie kreują normy materialnoprawnej, przypisującej stronom umowy nabycia praw i roszczeń interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie tego dekretu w celu przyznania praw określonych w tym dekrecie. Takiej normy materialnoprawnej, mającej zastosowanie do dekretu, nie kreują także inne akty prawne. Norma taka nie wynika również z przepisów prawa cywilnego. Sama bowiem podstawa cywilnoprawna zawarcia takiej umowy, zdaniem NSA, nie tworzy interesu prawnego w procedurze administracyjnej, prowadzonej na podstawie dekretu. Umowa taka nie może bowiem modyfikować, ustawowo określonego, podmiotowego zakresu uprawnień unormowanych w dekrecie, skoro zakres tych uprawnień nie może być wynikiem zgodnych oświadczeń woli stron tej umowy. Jak wyjaśnił NSA, brak jest podstaw do oceny sytuacji nabywców uprawnień dekretowych w świetle zasady ochrony praw słusznie nabytych, skoro w art. 7 ust. 1 ustawodawca wyraźnie wskazał na następstwo prawne wyłącznie dla określenia legitymacji do złożenia wniosku dekretowego. Jednocześnie jednoznacznie wskazano dotychczasowego właściciela jako jedynie uprawnionego do uzyskania prawa do gruntu. Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że umową z dnia 9 kwietnia 1993 r., zawartą w formie aktu notarialnego rep. A Nr 730/93 (k-8-9 akt własnościowych spornej nieruchomości), W. L. zbyła R. A. prawa i roszczenia do nieruchomości warszawskiej nr [...], przy ul. [...] - przysługujące z art. 7 i 5 dekretu, a R. A. oświadczył, że powyższe prawa i roszczenia nabywa wraz z żoną E. A., na prawach wspólności ustawowej. W konsekwencji przyjąć należy, że Skarżący wywodzą zasadność przyznania na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego z ww. umową zawartą w formie aktu notarialnego. Natomiast Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie jest związany – w związku z art. 269 § 1 p.p.s.a. - uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OPS 1/23. Z uwagi na związanie uchwałą NSA Sąd uznał za bezzasadne zarzuty zawarte w pkt 1-4 skargi. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że umowa notarialna z dnia 9 kwietnia 1993 r. (rep. A Nr 730/93) nie uprawniała – w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu – Skarżących jako nabywców praw i roszczeń dekretowych do spornej nieruchomości warszawskiej do skutecznego ubiegania się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do tejże nieruchomości. Tym samym uprawnienie do bycia stroną w postępowaniu dekretowym, przysługiwało wyłącznie W. L. (lub jej spadkobiercom), a nie Skarżącym, którzy aktem notarialnym z 1993 r. w drodze umowy cywilnoprawnej nabyli prawa i roszczenia do warszawskiej. Na tej podstawie Prezydent m.st. Warszawy - w decyzji z dnia 22 kwietnia 2024 r. – zasadnie umorzył postępowanie wszczęte wnioskami R. A. z dnia 7 stycznia 1997 r., z dnia 21 maja 1999 r., z dnia 21 marca 2006 r., z dnia 10 września 2007 r., z dnia 27 lipca 2015 r o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], hip. [...],a zaskarżoną decyzją SKO prawidłowo utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.