I SA/Wa 1725/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Lenart asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2006 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] listopada 1993 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie, prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej K., obrębie [...], jako działka ewidencyjna nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Wojewoda Krakowski decyzją z dnia [...] listopada 1993 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej K., obrębie [...], jako działka ewidencyjna nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. M. M. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji podnosząc, że po wykonaniu przez uprawnionego geodetę wyrysu z mapy ewidencyjnej gruntów i porównaniu z mapą katastralną okazało się, iż parcele gruntowe [...] i [...] - będące jej własnością - wchodzą obecnie w skład skomunalizowanej działki nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2006 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] listopada 1993 r. nr [...] z uwagi na fakt, iż wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania komunalizacyjnego. Wskazując na treść art. 28 k.p.a. organ wyjaśnił, że w świetle przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...), regulujących problematykę komunalizacji mienia, stronami postępowania komunalizacyjnego są tylko Skarb Państwa jako właściciel mienia i gmina, która mienie to przejmuje. Stroną takiego postępowania może być nadto osoba, która wykaże, że w sprawie nie chodzi o mienie państwowe lecz o mienie stanowiące jej własność. Minister podał, że ze znajdującego się w aktach sprawy wykazu zmian gruntowych wykonanego przez Biuro Katastru Gruntów i Budynków K. Sp. z o.o. (Nr ks. [...]) wynika, że działka nr [...] odpowiada dawnym parcelom [...] i [...], objętym księgą wieczystą [...]. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka ta stanowiła drogę wiejską, a jako władający ujawniony był Urząd Miasta i Gminy w K. Organ wskazał, że wnioskodawczyni, kwestionując prawidłowość decyzji komunalizacyjnej, nie przedstawiła jednocześnie dowodów świadczących, iż posiada tytuł prawny do działki nr [...]. Jednocześnie organ zauważył, iż z treści wniosku wynika, że wnioskodawczyni kwestionuje obecny przebieg drogi stanowiącej działkę nr [...], gdyż jej zdaniem nie jest on zgodny z dawną mapą katastralną. Powyższa kwestia - sprowadzająca się do sporu o przebieg granic nieruchomości, nie może być rozstrzygnięta w niniejszym postępowaniu, ale w stosownym postępowaniu sądowym. M. M. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, podtrzymał stanowisko co do braku przymiotu strony przez wnioskodawczynię w postępowaniu komunalizacyjnym, co w konsekwencji oznacza, że nie może ona żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] listopada 1993 r. nr [...]. W ocenie organu, zgłoszone przez M. M. roszczenie - sprowadzające się do kwestionowania przebiegu granic nieruchomości - nie może być dochodzone w postępowaniu komunalizacyjnym ani w postępowaniu nadzorczym. Dodatkowo organ wyjaśnił, że niniejsze rozstrzygnięcie nie pozbawia wnioskodawczyni możliwości dochodzenia swoich roszczeń na drodze postępowania przed sądem powszechnym, gdzie będzie mogła udowadniać swoje racje do spornych gruntów, wnosząc o przeprowadzenie przez sąd cywilny różnych dowodów, w tym m.in. z opinii biegłego geodety. Wobec powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] podtrzymał swoje stanowisko, że odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego jest uzasadniona. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. M. W skardze zarzuciła błędną wykładnię art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie jest ona stroną postępowania komunalizacyjnego i tym samym nie jest uprawniona do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, naruszenie art. 9 i 10 k.p.a poprzez uniemożliwienie jej czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez oparcie się organu tylko i wyłącznie na twierdzeniach jednego z uczestników tj. Urzędu Gminy K., a także naruszenie art. 12 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie i niezawiadomienie o przyczynach zwłoki w rozstrzygnięciu sprawy. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że skoro skomunalizowano drogę stanowiącą własność prywatną, to decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a jest to już wystarczająca przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestionując formę rozstrzygnięcia skarżąca wskazała, że w razie braku przymiotu strony, organ winien wydać postanowienie. Wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 158 § 3 k.p.a. dotyczy braku przesłanek określonych w art. 156 dających podstawę do wszczęcia tego postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) są Skarb Państwa i właściwa gmina. Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wskazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Inny podmiot może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. W rozpoznawanej sprawie kwestia sporna nie sprowadza się do tego, że na dzień 27 maja 1990 r. właścicielem działki nr [...] nie był Skarb Państwa, ale osoba fizyczna, tj. skarżąca. Z akt sprawy bowiem wynika, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej K., obrębie [...] działka nr [...] uregulowana w księdze wieczystej [...] odpowiada parcelom [...] i [...], a w wypisie z rejestru gruntów oznaczona została jako droga wiejska, władający: Urząd Miasta i Gminy K. Z akt sprawy wynika, że skarżąca kwestionuje przebieg drogi stanowiącej działkę nr [...] i w oparciu o przedstawione przez siebie kserokopię dawnej mapy katastralnej i kserokopię wyrysu z mapy ewidencyjnej wsi R. z dnia 2 grudnia 1982 r., twierdzi, że obecny przebieg drogi nie jest zgodny z przebiegiem drogi wskazanym w tych dokumentach. Skarżąca wskazała, że część działki oznaczonej p. gr. [...] wchodzi w skład działki [...], a nie w całości w działkę [...], a północną część działki drogowej [...] stanowią części jej parceli nr [...] i [...], ujawnionych w księdze wieczystej na jej rzecz. Sporny więc pozostaje przebieg drogi stanowiącej działkę [...] przedstawiony na kserokopiach dokumentów załączonych przez skarżącą i na mapie sporządzonej przez Biuro Katastru Gruntów i Budynków K. Sp. z o.o. w K., w oparciu o którą dokonano komunalizacji. Brak przy tym dokumentów na okoliczność, że po 1982 r. zmienił się przebieg drogi stanowiącej działkę nr [...]. Należy podzielić stanowisko organu, że wyjaśnienie wątpliwości podniesionych przez skarżącą nie może nastąpić w postępowaniu komunalizacyjnym, w którym organy państwowe stan władania nieruchomością ustalają na podstawie zapisów w księdze wieczystej i urzędowych dokumentów geodezyjnych obrazujących wykaz zmian. Przy czym, w ocenie Sądu, w sytuacji, gdy skarżąca kwestionuje aktualny stan ewidencyjny, to spór może być rozstrzygnięty w trybie przepisów o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów, tj. przez zastosowanie instytucji aktualizacji ewidencji określonej przepisem § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Ustalenie jak przebiega droga stanowiąca działkę nr [...] powinno więc nastąpić w drodze postępowania przed organami administracji geodezyjnej i kartograficznej, a wynik tych ustaleń, odmienny od przyjętego za podstawę komunalizacji działki nr [...], pozwoli na wzruszenie decyzji komunalizacyjnej. Ponadto należy wskazać, że przedstawione przez skarżącą dokumenty są dokumentami prywatnymi, które nie mają waloru dokumentu urzędowego. Pojęcie dokumentu prywatnego i związane z nim domniemanie należy oceniać według przepisu art. 245 k.p.c., zgodnie z którymi dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisu art. 76 § 1 k.p.a. jest dokument, który został sporządzony w przepisanej formie, przez powołany do tego organ państwowy w zakresie działania tego organu. Dokument urzędowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (zaświadczone) (komentarz do art. 76 k.p.a., M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze 2005). Odnosi się to przede wszystkim do przedstawionych przez skarżącą: kserokopii mapy położenia spornej nieruchomości według stanu ewidencyjnego i stanu katastralnego, kserokopii wyrysu z mapy ewidencyjnej wsi R., a także kserokopii wyrysu z mapy ewidencji gruntów z naniesionym przebiegiem parcel [...]. sygnowanej pieczęcią i podpisem geodety uprawnionego M. S. Mając powyższe na uwadze, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że skarżąca M. M. nie mając tytułu prawnego do skomunalizowanej działki nr [...], nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Krakowskiego z dnia [...] listopada 1993 r., a zatem nie mogła skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Stosownie bowiem do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dopiero ustalenie, że wnioskodawca ma uprawnienie do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, czyni zasadnym badanie przez organ nadzorczy istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W tej sytuacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Nie może wywołać zamierzonego skutku w niniejszym postępowaniu zarzut strony skarżącej dotyczący przewlekłego rozpoznawania sprawy przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zwalczaniu nieterminowego załatwiania spraw przez organ administracji publicznej służy skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd nie uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 9 i 10 k.p.a., gdyż z akt sprawy wynika, że stronie zapewniono możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Skoro zatem zaskarżonemu postanowieniu nie można zarzucić naruszenia prawa Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.