I SA/Wa 1725/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J.M. i H.M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu wniosku J.M. i H.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] - utrzymał w mocy własną decyzję. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Burmistrz Gminy W. [...] decyzją z dnia [...] maja 1996 r., nr [...], zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność J. i H. małżonków M., oznaczonej jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...] położonej, przy ulicy [...] m. in. na: działkę nr [...] - pow. [...] ha, mającą stanowić dojazd do wydzielonych działek, zajętą pod drogę prywatną nie ujętą w planie zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta stała się ostateczna. Dalej z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r., nr [...], Starosta Powiatu W. umorzył postępowanie odszkodowawcze za grunt wydzielony pod budowę ulicy, wskazując iż działka nr [...] nie została wydzielona pod drogę publiczną i pozostaje własnością J.M. oraz H.M., zaś Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] grudnia 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2003 r., sygn. akt I SA 1687/01 oddalił skargę J.M. i H.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...]. Pismem z dnia 12 kwietnia 2005 r. J.M. i H.M. wystąpili do Prezydenta W. z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], obręb [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, w konsekwencji którego Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] odmówił przyznania odszkodowania za powyższą nieruchomość. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy - Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...]. Pismem z dnia 5 listopada 2008 r. J.M. i H.M. wystąpili ponownie do Prezydenta W. z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za nieruchomość, położoną w W. przy ul. [...], obręb [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Prezydent W., decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za powyższą nieruchomość. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...]. Na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. J.M. i H.M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1827/09 oddalił skargę. Następnie, pismem z dnia 10 sierpnia 2010 r., J.M. oraz H.M. wystąpili do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], obręb [...], oznaczoną, jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., nr [...], przekazał według właściwości Ministrowi Infrastruktury ww. wniosek z dnia 10 sierpnia 2010 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [....] z dnia [...] września 2009 r., oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009 r. orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], obręb [...], oznaczoną, jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Pismem z dnia 27 maja 2011 r. J.M. i H.M. wystąpili do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r., wskazując iż doszło do nadinterpretacji przepisów prawa, gdyż jedynie Wojewoda [...] jest związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1827/09. Ponadto wnioskodawcy wskazali, że Minister ma możliwość uchylenia lub zmiany w niezbędnym zakresie każdej decyzji ostatecznej na podstawie art. 161 Kpa. Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, iż sprawa umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1827/09 oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...]. Minister powołał art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ponadto organ odwoławczy odwołał się do przepisu art. 170 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., według którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W konsekwencji Minister stwierdził, iż prawomocny wyrok oddalający skargę oznacza, iż kontrolowana przez sąd decyzja nie jest prawnie wadliwa, a zatem wobec związania tym wyrokiem ograniczona jest możliwość weryfikacji takiej decyzji w nadzwyczajnym trybie postępowania. Dalej organ wskazał, iż wynikająca z art. 170 ww. ustawy unormowania prawomocność materialna zamyka organom administracyjnym i podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed organami administracji możliwość stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 422/2007, Lex PoIonica nr 2075571). Konstatując, organ stwierdził, iż stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 § 1 Kpa decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd, w odniesieniu do której zapadł wyrok oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem, stanowiłoby w istocie w stosunku do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego ingerencję w prawomocne orzeczenie sądu. Minister podniósł, iż przedstawione przez skarżących okoliczności były przedmiotem rozpoznania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, zaś odmienna ocena tych okoliczności stanowiłaby polemikę z oceną prawną dokonaną przez sąd. Odnosząc się zaś do zarzutu strony, dotyczącego zmiany lub uchylenia decyzji przez Ministra Infrastruktury w trybie art. 161 Kpa organ odwoławczy wskazał, iż jest to odrębny, od trybu określonego w art. 156 § 1 Kpa, tryb weryfikacji decyzji ostatecznych. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnieśli J.M. i H.M. Skarżący zarzucili dokonanie, przez Ministra Infrastruktury, nadinterpretacji przepisu art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który mówi, iż ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Minister wskazał bowiem, iż, wyrok sądu wiąże także Ministra oraz każdą inną osobę i organ. Tymczasem przepis wskazuje, iż wyrok wiąże sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że z organów administracyjnych związany wyrokiem jest wyłącznie Wojewoda [...], nie zaś Minister Infrastruktury. Ponadto skarżący wskazali, że argumentacja dotycząca powagi rzeczy osądzonej również jest nietrafna. Zgodnie z art. 171 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko, co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W wyroku, na który powołuje się Minister Infrastruktury nie ma zaś mowy o merytorycznym rozstrzygnięciu zarzutów, na które powoływali się wnioskodawcy w niniejszym postępowaniu. Dlatego też argumenty, na podstawie, których oparto odmowę stwierdzenia nieważności decyzji są błędne. Dalej strona skarżąca wskazała, iż decyzja stanowi, podobnie jak wcześniejsza decyzja tegoż organu z dnia [...] maja 2011 r., naruszenie interesu prawnego skarżących. Skarżący nie mogą obecnie dochodzić odszkodowania za działkę nr [...] położoną przy ul. [...] w W. i przeznaczoną pod tą ulicę. Odszkodowania tego odmówiono wskutek błędnych decyzji, których uchylenia obecnie żądają wnioskodawcy. Dlatego odmowa uchylenia tych decyzji jest zarówno naruszeniem ich interesu prawnego, jak i naruszeniem przepisów prawa administracyjnego, stanowiących podstawę ich uchylenia. Działania wnioskodawców zmierzają do osiągnięcia stanu prawnego, który pozwoli im wystąpić skutecznie z roszczeniem odszkodowawczym przeciwko m. W. o odszkodowanie za działkę przeznaczoną pod ul. [...]. Z tych przyczyn strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Ministra Infrastruktury do wznowienia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji administracyjnej zgodnej z wnioskiem wszczynającym postępowanie. W odpowiedzi na skargę, Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w ramach tak zakreślonej właściwości Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji bądź stwierdzeniem jej nieważności. W ocenie Sądu decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], jak również ją poprzedzająca odpowiadają prawu. I tak, odnosząc się do zarzutu skarżących, iż Minister Infrastruktury rozpoznający sprawę z wniosku J.M. i H.M. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nie był związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt i I Sa/Wa 1827/09 - co wynika z treści art. 153 p.p.s.a. - nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie, gdyż podstawowe znaczenie miał tutaj przepis art.170 p.p.s.a, przywołany przez organy administracji w rozstrzygnięciach obu instancji. Artykuł 170 p.p.s.a. dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Orzeczenie wiąże również inne osoby, ale tylko w wypadkach przewidzianych w ustawie. Ratio legis tego przepisu polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. W wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 r., którym jest związany Minister Infrastruktury, na podstawie art. 170 p.p.s.a., sąd wskazał, iż organ administracji publicznej rozpoznając wniosek skarżących prawidłowo w pierwszej kolejności zbadał czy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] orzekającą o odmowie przyznania odszkodowania na rzecz J. i H. M. za działkę położoną w W. przy ulicy [...] obrębie [...] oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 ze sprawą zainicjowaną wnioskiem skarżących z dnia 5 grudnia 2008 r. o odszkodowanie za działkę nr [...] o powierzchni [...] m2. O tożsamości załatwienia sprawy świadczy zakres praw nabytych z decyzji (odmowa nabycia tych praw) lub ustanowionych nią obowiązków. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, która dotyczy tego samego przedmiotu postępowania i tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy. Zdaniem sądu administracyjnego, rozpoznającego wówczas sprawę organ administracji prawidłowo ustalił, że w sprawie niniejszej zachodzi tożsamość tych postępowań i wobec tego umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 5 grudnia 2008 r., z uwagi na to, że wniosek skarżących dotyczył sprawy już wcześniej rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W konsekwencji też, sąd administracyjny nie rozpatrywał wówczas merytorycznych zarzutów odnoszących się w zasadzie do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] o odmowie przyznania odszkodowania za działkę położoną w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] m2. Tego typu zarzuty nie mogły być bowiem przedmiotem kontroli Sądu. Powyższe oznacza, iż Minister Infrastruktury, wobec treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2010 r., nie mógł oceniać czy decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania była wydana z naruszeniem prawa, gdyż oceny tej dokonał już sąd administracyjny, wyrażając ją w rozstrzygnięciu oddalającym skargę. Słusznie, więc Minister wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 Kpa, podlegającej już ocenie przez sąd administracyjny i co, do której zapadł wyrok oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem stanowiłoby w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, ingerencję w prawomocne orzeczenie sądu. Sąd, aprobuje także stanowisko organu, co do braku podstaw zastosowania w niniejszym postępowaniu art. 161 Kpa., o co wnioskowali skarżący. Przepis art. 161 ma zastosowanie wówczas, gdy przez wykorzystanie przewidzianych w kodeksie instytucji prawnych zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych albo wznowienia postępowania nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu. Postępowanie to prowadzi się w odrębnym trybie i inne przesłanki podlegają badaniu w tym postępowaniu. Dodatkowo podnieść należy, iż ww. wniosek skarżących z dnia 10 sierpnia 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczył także decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] odmawiającej przyznania odszkodowania za działkę położoną w W. przy ulicy [...] obrębie [...] oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2. Z akt sprawy wynika, iż w zakresie tego wniosku Minister Infrastruktury prowadził odrębne postępowanie, które zakończył decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r., nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...]. Przedmiotowa decyzja została doręczona stronie 19 maja 2011 r. Konstatując, w ocenie Sądu, słusznie orzeczono w sentencji zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. Skoro więc rozstrzygnięcie odpowiada prawu, to Sąd nie mógł skargi uwzględnić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 7