I SA/Wa 1725/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2014 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata V. A., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Decyzją z [...] maja 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania T. G., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] marca 2013 r., nr [...] orzekającą o odmowie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego na leki. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z 28 stycznia 2013 r. T. G. zwróciła się do Prezydenta W. z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej przeznaczonej m.in. na leki. Decyzją z [...] marca 2013 r., nr [...] Prezydent W. odmówił przyznania wnioskodawczyni oczekiwanej pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ zauważył, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet zdarzeń nadzwyczajnych. Dokonując pod tym kątem oceny zasadności wniosku organ pierwszej instancji uznał, że nie jest zasadne przyznanie T. G. pomocy materialnej na leki ze względu na brak możliwości potwierdzenia jej sytuacji rodzinnej i materialnej, a tym samym ustalenia, iż nie jest ona w stanie zaspokoić wskazanej potrzeby we własnym zakresie. Organ zauważył przy tym, że w toku postępowania strona nie podała miejsca aktualnego pobytu, gdzie pracownik socjalny winien przeprowadzić rodzinny wywiad środowiskowy i potwierdzić jej sytuację rodzinną, zdrowotną i materialną, w tym ustalić, czy zgodnie z podawanymi przez T. G. informacjami, prowadzi ona wspólne gospodarsko domowe z synem. Organ wskazał również, że odmawiając pomocy finansowej wzięto pod uwagę nie tylko potrzeby T. G., ale również sytuację życiową innych osób i rodzin. Zaznaczył, że dochód wnioskodawczyni, którego źródłem jest renta z ZUS, wynosi [...] zł, a zainteresowana nie udokumentowała stałych miesięcznych wydatków, które mogłyby powodować brak środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Zdaniem organu uzyskiwane przez wnioskodawczynię świadczenie z ZUS ma za zadanie zaspokajać jej podstawowe potrzeby, wynikające z aktualnej sytuacji bytowej, w tym zakup leków. Prezydent W. wskazał ponadto, że Centrum Pomocy Społecznej dysponowało w lutym br. kwotą [...] zł na zasiłki celowe i w naturze, udzieliło pomocy 461 rodzinom, przyznało 822 świadczeń, a średnia wysokość zasiłku wynosiła [...] zł. Od decyzji organu I instancji T. G. wniosła odwołanie zarzucając “szafowanie normami ustawy o pomocy społecznej". Skarżąca wniosła o rozstrzygnięcie zasadności odmowy przyznania prawa pomocy, która faktycznie powoduje zubożenie rodziny i narusza jej prawa do godnego życia poprzez zaspokojenie niezbędnych potrzeb. Podkreśliła, że art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej jasno wskazuje, jakie potrzeby uznawane są za podstawowe i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, a których ośrodek odmawia, stawiając w złym świetle ustawę o pomocy społecznej. Skarżąca zakwestionowała równocześnie odmowę przyznania pomocy uwarunkowaną podaniem adresu zamieszkania oraz przebywania w tych miejscach w godz. 8-16. T. G. wskazała również, że w związku z diametralną zmianą jej warunków życiowych, spowodowanych eksmisją z zamieszkiwanego lokalu, jej potrzeby wzrosły, co było wcześniej uwzględniane, natomiast od stycznia bieżącego roku nie otrzymuje ona żadnej pomocy. Podkreśliła, że normy prawne zawarte w art. 16 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 zobowiązują ośrodek do ich wypełnienia. Tym samym ośrodek nie może notorycznie odmawiać pomocy powołując się na absurdalne - w ocenie skarżącej - argumenty dotyczące podania adresu przebywania osób bezdomnych w godz. 8-16. Powołując się na art. 17 ust. 1 T. G. wskazała na zdarzenie losowe, którym jest na pewno eksmisja na bruk. W odwołaniu skarżąca zaznaczyła również, że zadaniem ośrodka jest służba w potrzebie, zaś notoryczna odmowa (od stycznia 2013 r.) wzbudza podejrzenie, zatajenie lub wykorzystywanie mocy prawnej ośrodka do innych celów niż wskazywane. Manipulacje prawdą poświadczają, zdaniem skarżącej, m.in. kwestia wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego z synem, które potwierdza złożone przez niego oświadczenie. Skarżąca zwróciła uwagę również, że przeprowadzony z nią został wywiad środowiskowy, jednak nie jest wiadome w jakim celu, bowiem nie zostały w nim ujęte kwestie jej zdrowia, a także brak jest propozycji ośrodka odnośnie znalezienia odpowiedniej noclegowni, jak również "wstawienia się" do Dzielnicy o przyspieszenie przyznania mieszkania. Na koniec skarżąca wniosła o ponowne rozstrzygnięcie wydanej odmowy, podkreślając, iż ośrodek dysponuje funduszem dla osób potrzebujących, z którego ona i jej rodzina zostali wykluczeni. Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że odwołanie nie może zostać uwzględnione, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami i ustalonym w sprawie stanem faktycznym. Zdaniem Kolegium, T. G. nie kwalifikuje się do otrzymania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego przeznaczonego na zakup leków. W pierwszej kolejności Kolegium zaznaczyło, że brak jest możliwości jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestii prowadzenia przez skarżącą wspólnego (wraz z synem, Ł. K.) lub odrębnego gospodarstwa domowego. Kolegium jednakże wzięło pod uwagę fakt, iż źródłem dochodu T. G. jest renta w kwocie [...] zł. Zgodnie z deklaracją złożoną przez wnioskodawczynię w trakcie wywiadu środowiskowego, dochody jej syna z tytułu alimentów wynoszą miesięcznie [...] zł. Przy przyjęciu, iż T. G. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, uzyskiwany przez nią dochód przekracza kwotę kryterium dla osoby samotnie gospodarującej, tj. 542 zł. Natomiast przy przyjęciu, iż skarżąca faktycznie prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem, łączny dochód rodziny wynosi [...] zł, tj. [...] zł na osobę i również przekracza kryterium dochodowe, określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, wynoszące 456 zł na osobę w rodzinie. Niezależnie zatem od wyniku ustaleń Kolegium uznało, iż dochód rodziny zarówno przy przyjęciu samodzielnego, jak również wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego, przekracza kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania pomocy ze świadczeń opieki społecznej, co oznacza, że T. G. nie jest uprawniona - co do zasady - do uzyskania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Niemniej jednak organ odwoławczy wyjaśnił, że z art. 41 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany m.in. niepodlegający zwrotowi specjalny zasiłek celowy. Decyzja o przyznaniu tego zasiłku mieści się jednak w sferze uznania administracyjnego, a sam zasiłek przysługuje jedynie w szczególnych przypadkach, wyraźnie odbiegających od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej. W odwołaniu T. G. wskazała, iż jej szczególna sytuacja związana jest z eksmisją z zajmowanego lokalu mieszkalnego. Tymczasem Kolegium, uwzględniając okoliczność, iż eksmisja z zajmowanego mieszkania nie poprawiła sytuacji bytowej skarżącej, wyjaśnił, że sytuacja wnioskodawczyni znana jest mu od dawna. Dodała, że T. G. w przeszłości zwracała się m.in. o przyznanie zasiłków celowych na pokrycie zaległości czynszowych, nie płacąc za utrzymanie mieszkania ze środków własnych. W takiej sytuacji Kolegium oceniło, iż obecna sytuacja skarżącej jest w znacznym stopniu konsekwencją jej własnych działań, a skarżąca – nie regulując przez dłuży czas ciążących na niej zobowiązań - mogła spodziewać się podjęcia przez właściciela mieszkania kroków zmierzających do jej usunięcia z lokalu. W takich okolicznościach trudno jest przyjąć, iż eksmisja była zdarzeniem zupełnie niespodziewanym i niedającym się przewidzieć, a co za tym idzie, nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku". Na spełnianie tej przesłanki nie wskazuje – w ocenie Kolegium – również stan zdrowia skarżącej, bowiem T. G. jest przewlekle chora od 2005 r. W aktach sprawy brak jest zaś dokumentów wskazujących na pogorszenie, zwłaszcza nagłe, stanu jej zdrowia, powodujące konieczność przyjmowania np. leków ratujących życie. Zdaniem organu świadczy to, iż stan zdrowia skarżącej nie uległ gwałtownej zmianie, skutkującej uznaniem jej stanu za szczególnie uzasadniony przypadek. Odnosząc się do innych argumentów zawartych w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło, że odmowa przyznania pomocy nie nastąpiła wskutek braku podania adresu zamieszkania oraz nakazu przebywania w tym miejscu w godz. 8-16. Ustawa o pomocy społecznej w art. 106 ust. 4 stanowi, że decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z akt sprawy wynika, że pracownik socjalny kilkakrotnie uzgadniał z T. G. termin przeprowadzenia wywiadu, co z uwagi na brak stałego miejsca zamieszkania wnioskodawczyni okazało się trudniejsze, jednak finalnie wywiad został przeprowadzony. Za bezpodstawne Kolegium uznało również zarzuty dotyczące zatajenia lub wykorzystywania mocy prawnej ośrodka do innych celów niż wskazywane. Organ wyjaśnił, że wszelkie dane zbierane są przez ośrodek pomocy społecznej wyłącznie w celu ustalenia sytuacji materialnej i osobistej osoby wnioskującej o udzielenie pomocy, zaś przyjęcie przez organ pierwszej instancji, iż T. G. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe nie świadczy o manipulacji, a jedynie o braku potwierdzenia tego faktu przez syna skarżącej. Nie jest również prawdą, że sama skarżąca i jej rodzina zostali wykluczeni z funduszu dla osób potrzebujących, czemu przeczą przyznawane skarżącej świadczenia. Na decyzję z [...] maja 2013 r. T. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W skardze strona zaznaczyła, że nie może wskazać stałego adresu zamieszkania, bo jest osobą bezdomną. Dodała, że wysokość jej dochodów jest jawna i nie wystarcza – mimo twierdzeń organu – na pokrycie codziennych potrzeb. W jej ocenie odmowa przyznania zasiłku na zakup leków, które są niezbędne, gdyż ratują jej życie, świadczy o dyskryminacji i chęci eliminacji chorego z życia rodziny i społeczeństwa. Podkreśliła, że do końca 2012 r. jej rodzina, przez wiele lat, mimo przekroczenia kryterium dochodowego, otrzymywała pomoc finansową. Skarżąca zaznaczyła również, że członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie są komisją lekarską, by oceniać stan jej zdrowia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., jak też poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W., nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawą podjętych rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182; przywoływana dalej jako: "u.p.s."), które regulują zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Ustawa ta przewiduje m.in. udzielanie pomocy społecznej w formie zasiłków celowych oraz zasiłków celowych specjalnych. Zasiłek celowy, w myśl art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przy czym jego przyznanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1, wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej – a taką jest skarżąca - 542,00 zł. Wprawdzie podaje ona, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem (będącym osobą pełnoletnią), lecz okoliczności tej w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie sposób stwierdzić. Prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego oznacza wszak wykonywanie wspólnie czynności życia domowego, polegających m.in. na korzystaniu z pomieszczeń domowych, sprzętu tam się znajdującego, utrzymywania czystości, robienia zakupów, przyrządzania i spożywania posiłków, gospodarowania pieniędzmi itp. Takich działań, jako osoby bezdomne, T. G. i jej dorosły syn niewątpliwie nie mają możliwości realizować. Skoro zatem dochód uzyskiwany przez skarżącą przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., organy obu instancji zasadnie rozpoznały wniosek skarżącej w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 u.p.s. W myśl tego przepisu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Wprawdzie użyty przez ustawodawcę w tym przepisie zwrot "szczególne przypadki" jest pojęciem nieostrym, jednakże w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że rozumieć pod nim należy przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Zdarzenia takie wykraczają granicami przewidywalności poza wszelkie możliwości ludzkiej zapobiegliwości życiowej. Na gruncie ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie jest zaś "szczególnym przypadkiem" obiektywnie niski (choć przekraczający kryterium ustawowe) dochód powiązany z dysfunkcją w postaci bezdomności, która – co jest istotne – trwa już od dłuższego czasu (od września 2012 r.) Okoliczności te wprawdzie wskazują na bardzo trudną sytuację życiową skarżącej, której ani organy rozstrzygające sprawę, ani Sąd nie kwestionują, jednakże nie można ich traktować jako szczególne, a więc odbiegającą od typowych sytuacji, w jakich znajdują się inni bezdomni korzystający z pomocy społecznej. Tym bardziej w sytuacji, gdy gros takich osób nie posiada jakichkolwiek dochodów i to ich potrzeby związane z zapewnieniem podstawowych potrzeb bytowych winny być zaspokajane w pierwszym rzędzie, co przy niedostatecznej ilości środków, jakimi dysponują organy pomocy społecznej także nie zawsze jest możliwe. Konieczność ponoszenia wydatków związanych z zakupem leków przez osobę posiadającą własne dochody przekraczające kryterium dochodowe (nawet w sytuacji, gdy jest ona osobą bezdomną) nie może być więc traktowane jako wywołana okolicznościami, przewidzianymi w hipotezie normy zawartej w art. 41 pkt 1 u.p.s. Tym bardziej w sytuacji, gdy z dokumentacji nie wynika, wbrew temu co twierdzi skarżąca, by niezbędne jej były leki ratujące życie. Już tylko te względy uzasadniały odmowę przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy. Tym samym rozstrzygnięcia organów obydwu instancji nie naruszają prawa i mieszczą się granicach uznania administracyjnego. Zgodzić się także należy z organami, że skarżąca nie w pełni współpracuje z pracownikami socjalnymi przy wyjaśnieniu swojej sytuacji rodzinnej (nie podaje precyzyjnych informacji dotyczących jej syna, czy konkretnych miejsc, w których zazwyczaj przebywa czy nocuje), co z kolei pozwala na zakwalifikowania takiego zachowania jako braku współpracy przy rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek takiej współpracy nakładają zaś na osoby ubiegające się o pomoc przepisy ustawy o pomocy społecznej (por. art. 4, art. 11 ust. 2 u.p.s.). Pomoc społeczna wspiera bowiem jedynie takie osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a nie je wyręcza. Nie jest więc jej celem zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania, na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej, w szczególności wówczas, gdy osoba ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Skarżąca musi mieć zatem świadomość, że warunkiem koniecznym uzyskania jakiejkolwiek pomocy ze środków publicznych jest dopełnienie przez nią obowiązku podejmowania współpracy z pracownikami socjalnymi. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, Sąd uznał je za nieuzasadnione. I tak, jakkolwiek członkowie Kolegium nie są komisją lekarską, to jednak obowiązkiem organów pomocy społecznej jest ocenienie sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i materialnej wnioskodawcy, czemu służy chociażby rodzinny wywiad środowiskowy. Ustosunkowując się zaś do sytuacji finansowej i argumentu, że dochód uzyskiwany przez skarżącą nie wystarcza na zaspokojenie codziennych potrzeb i pokrycie wszystkich wydatków, jeszcze raz podkreślić należy, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Organy pomocy społecznej są zobowiązane jedynie do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia takiej pomocy. Podkreślić należy, że pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej - bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy, czasowy i zakłada wykształcenie odpowiednich podstaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Bez znaczenia dla legalności podjętego w sprawie rozstrzygnięcia pozostaje też kwestia wcześniejszego przyznawania skarżącej pomocy finansowej, mimo przekroczenia kryterium dochodowego. Przyznanie bowiem stronie pomocy pieniężnej (jej rodzaj, wysokość oraz okres, na który ma być przyznana) oceniane jest każdorazowo i uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, lecz również od aktualnych możliwości finansowych ośrodka. Rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ pomocy społecznej musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach, głównie finansowych, pomocy społecznej. Powyższe zastało przez organy wyjaśnione. Tym samym Sąd, uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie wynagrodzenia adwokata za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461).