I SA/Wa 1725/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. W., T. W., J. W. i G. G. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego oddala skargę. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. W., J. W., J. W. oraz G. G., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w N., oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr [...] (aktualnie działka nr [...] i [...]), opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Wojewoda [...] powołaną decyzją z [...] czerwca 1994 r. stwierdził nabycie własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę K., na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Wnioskiem z dnia 10 października 2011 r. T. W., J. W., J. W. oraz G. G. zwrócili się do Ministra Administracji i Cyfryzacji o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. We wniosku podniesiono, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wnioskodawcy wskazali, że przejęcie to nastąpiło bezprawnie, albowiem właścicielką nieruchomości w ½ udziałów była M. W., obywatelka narodowości polskiej, małżonka J. W.. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło z mocy samego dekretu, a wpis w księdze wieczystej nastąpił na podstawie zaświadczenia wydanego przez właściwego starostę. Zdaniem organu nadzoru zbadanie legalności przejęcia nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie leży w kompetencji Ministra Administracji i Cyfryzacji, lecz powinno ono zostać dokonane w drodze postępowania przed sądem powszechnym. W tej sytuacji, w ocenie Ministra wnioskodawcy nie wykazali w toku postępowania, że przysługuje im przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w rozumieniu art. 28 kpa i że posiadają interes prawny w jego wszczęciu. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem T. W., J. W., J. W. oraz G. G. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się jego zmiany. Ministrowi postawili zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 61 § 1 i 2, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że organ nadzoru zignorował ich słuszne interesy i pozbawił ich możliwości obrony praw stwierdzając, że nie są oni uprawnieni do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru wyjaśnił, że wszczęcie postępowania nieważnościowego uzależnione jest od spełnienia przesłanek przedmiotowych i podmiotowych. Ponownie zaznaczył, że strona postępowania musi wykazać, że posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, by móc skutecznie wnioskować o wszczęcie postępowania nieważnościowego. W postępowaniach dotyczących komunalizacji tego rodzaju interes posiada Skarbu Państwa i właściwa gmina, a inne podmioty jedynie wtedy, gdy wykażą, że przysługuje im tytuł prawny do objętej takim postępowaniem nieruchomości. W ocenie organu nadzoru wnioskodawcy nie wykazali się takim tytułem prawnym, opierając swe żądania jedynie na domniemanej bezprawności przejęcia należącej do ich poprzedników prawnych nieruchomości. Minister ponownie zaznaczył, że nie jest władny dokonać kontroli legalności postępowania dekretowego, co może zostać dokonane jedynie w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 23 stycznia 2014 r. Na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 3 kwietnia 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli T. W., J. W., J. W. oraz G. G.. W uzasadnieniu skargi podtrzymali dotychczasową argumentację dotyczącą pominięcia przez organ nadzoru słusznego interesu skarżących, którzy podejmują działania mające na celu odzyskanie przez nich utraconej nieruchomości. Skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia przez organ nadzoru stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w sposób niezgodny z zasadą rozpatrywania sprawy administracyjnej w sposób obiektywny i budzący zaufanie do organów administracji publicznej a także nierówne traktowanie interesów stron, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie "dowolnej" ich oceny niezgodnie z normami obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa oraz błędną interpretacje i niewłaściwe zastosowanie art. 61 § 1 i 2 kpa. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie wydanego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w N., oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr [...] (aktualnie oznaczonej nr [...] i [...]), opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Kwestionowana przez skarżących decyzja komunalizacyjna Wojewody została wydana w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191, ze zm.). Podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wskazaną przez organ nadzoru było przyjęcie, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie mieli przymiotu strony tak w postępowaniu komunalizacyjnym, jak również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Stosownie bowiem do treści art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Zasadnicze zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ustalenie, czy skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W ocenie Sądu, w tej kwestii organ nadzoru w prawidłowo prowadzonym postępowaniu administracyjnym dokonał prawidłowej oceny braku po stronie wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej przymiotu strony. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W trybie tego przepisu, jeśli nie istniały powody dla wyłączenia przedmiotowego mienia z komunalizacji, organ miał obowiązek stwierdzić nabycie jego własności przez właściwą gminę przy zaistnieniu warunków tym przepisem wskazanych. Decyzja o której mowa jest decyzją deklaratoryjną, stwierdza bowiem przewidziane ustawą nabycie przez gminę mienia w takim zakresie, w jakim przysługiwało ono Skarbowi Państwa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa gmina, ponieważ postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. W postępowaniu tym organ rozstrzyga bowiem kwestię nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich (art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wskazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą się tytułem prawno-rzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który komunalizacji stałby na przeszkodzie z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. Jak wynika z akt sprawy (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1994 r.), skarżący nie byli stroną postępowania komunalizacyjnego. Nie legitymowali się też ani w dacie komunalizacji, ani obecnie jakimkolwiek tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to, że skarżący nie posiadają żadnego interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 kpa, który warunkuje możliwość wszczęcia postępowania nadzorczego. Jak wynika z akt sprawy, skarżący upatrują swojego interesu prawnego w fakcie nieprawidłowego w ich ocenie przejęcia z mocy prawa przez Państwo przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, jako mienia poniemieckiego. W ocenie Sądu to stanowisko nie może obecnie wywrzeć oczekiwanych przez skarżących skutków prawnych i to niezależnie od tego, czy w kwestii prawidłowości przejęcia przedmiotowej nieruchomości jako mienia poniemieckiego przedstawiane w trakcie postępowania administracyjnego zarzuty są słuszne, czy też nie znajdują podstawy prawnej. Z pisma Urzędu Miasta K. z dnia [...] listopada 2011 r., znajdującego się w aktach sprawy, wynika, że Skarb Państwa rzeczywiście stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 2 ust.1 lit. b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. z 1945 r. Dz. U. Nr 3, poz. 13). Z treści tego przepisu wynika, że na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie będące własnością obywateli Rzeszy Niemieckiej nie-Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej. Nieruchomości te przechodziły na własność Państwa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że wszelkie spory odnośnie "podpadania" nieruchomości tzw. poniemieckich pod działanie powołanego dekretu stanowią sprawy cywilne, rozstrzygane przez sądy powszechne a nie organy administracji publicznej. Prawo własności jest bowiem instytucją prawa cywilnego i spory (roszczenia) dotyczące własności są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z art. 2 § 1 i art. 3 kpc rozpoznawanie spraw cywilnych należy do sądów powszechnych, chyba że na mocy przepisów szczególnych zostały przekazane do właściwości innych sądów lub organów. Tylko zatem przepis szczególny mógłby doprowadzić do przekazania takiej sprawy na drogę postępowania administracyjnego. Przepisu takiego odnośnie nieruchomości wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b dekretu nie ma (inaczej niż w przypadku nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu). Oznacza to, że skarżący wyłącznie przed sądem powszechnym mogą domagać się ustalenia, czy Skarb Państwa prawidłowo został wpisany jako właściciel przedmiotowej nieruchomości na mocy powołanego przepisu art. 2 ust.1 lit. b dekretu. Prowadzenie zatem postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia, czy omawiana nieruchomość "podpadała" jako mienie tzw. poniemieckie pod przepisy dekretu nie jest prawnie dopuszczalne. Kierowane w trakcie postępowania administracyjnego żądania skarżących w tym zakresie uznać zatem należy za całkowicie chybione. Oznacza to, że do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii przez sąd powszechny skarżący nie mogą zatem skutecznie domagać się wszczęcia postępowania nadzorczego w celu sprawdzenia prawidłowości ostatecznej decyzji komunalizacyjnej. W tym stanie Sąd orzekający uznał, że prawidłowa jest ocena organu nadzoru orzekającego w sprawie, że skarżący nie mając żadnego tytułu prawnego do skomunalizowanej działki nie mają też interesu prawnego i tym samym nie mają przymiotu do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Sąd nie podzielił także zawartego w skardze zarzutu naruszenia przez organ nadzoru art. 61a kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie o którym mowa służy zażalenie. Organ nadzoru prawidło zarówno zinterpretował, jak i zastosował powołany przepis w rozpatrywanej sprawie. Podsumowując, w ocenie Sądu Minister właściwie prowadził kontrolowane postępowanie nadzorcze i właściwie zarówno ustalił stan faktyczny sprawy, jak i go ocenił uznając, że skarżący nie wykazali, że posiadają tytuł prawno-rzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanawiania. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.