I SA/Wa 1727/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata H. W. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w W., ulica [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] przyznającej świadczenie pieniężne na [...] na okres od lipca 2008 r. do 30 lipca 2008 r. w wysokości [...] zł – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podało, że Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. przyznał J. S. świadczenie pieniężne na [...] od 1 lipca 2008 r. do 30 lipca 2008 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Kolegium podało, że w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż zgodnie z programem wieloletnim "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania", pomoc w formie gorącego posiłku może zostać przyznana nieodpłatnie, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego. Ponadto organ I instancji przedstawił wysokość środków na powyższy cel oraz ilość osób uprawnionych do skorzystania z w/w formy pomocy. Od przytoczonej powyższej decyzji J. S. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., w którym podniosła, że decyzja jest nietrafna, bowiem przyznany zasiłek w wysokości [...] zł na miesiąc w żaden sposób nie wystarczy na żadne [...], a jedynie na skromne podstawowe zakupy na dwa dni. Stwierdza, iż jest niedożywiona i zarzuca kierownikowi MOPS brak indywidualnego podejścia do każdego wnioskującego o pomoc. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż J. S. oprócz świadczeń stałych w postaci zasiłku stałego na miesiąc lipiec 2008 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. przyznał zasiłki celowe: [...] zł na różne cele, [...] zł - zasiłek okresowy, [...] zł na [...], [...] zł na [...]. Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259) w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności: 1) zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania: a) dzieciom do 7 roku życia, b) uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, c) osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych; 2) wdrożenia działań zmierzających do rozwoju i wykorzystywania bazy żywieniowej w gminach lub zwiększenia jej dostępności, w tym tworzenia lub doposażenia punktów przygotowywania lub wydawania posiłków oraz dowozu posiłków; 3) utworzenia systemu ciągłego monitorowania skuteczności działań realizowanych w ramach Programu w skali kraju i poszczególnych regionach kraju. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podniosło, że art. 5 powołanej ustawy stanowi, iż: 1) pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej; 2) rada gminy może podjąć uchwałę o podwyższeniu kryterium dochodowego, o którym mowa w ust. 1, zaś z treści art. 7 wynika, iż do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Kolegium wyjaśniło, iż stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 powyższej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z treści tego przepisu wynika, że decyzja o przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Tym samym spełnienie kryteriów przez ubiegającego się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości określonej przez niego. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć ma względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osoby będących w trudnej sytuacji materialnej. Decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego, aczkolwiek ma charakter uznaniowy, to nie może też być rozstrzygnięciem dowolnym. Ustawa o pomocy społecznej daje wskazówki, co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i 4, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podało, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji o przyznaniu świadczenia pieniężnego na [...] wskazał możliwości i środki finansowe jakimi dysponował. Podał, że budżet na Program Rządowy wynosił kwotę [...] zł miesięcznie na jedną rodzinę, zaś z pomocy korzysta około [...] rodzin ([...] osób). W ocenie Kolegium uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniający własne środki, możliwości i uprawnienia osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Nie oznacza to zatem, że pomoc społeczna winna pokrywać wszystkie potrzeby osób i rodzin wnioskujących o udzielenie takiej pomocy. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest niewątpliwie zdeterminowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi, bowiem nie może dać więcej, niż posiada. Kolegium stwierdziło, iż udzielenie świadczenia pieniężnego na [...] w kwocie wyższej niż przewidziana na każdego wnioskującego, znacznie zmniejszyłoby zdolność MOPS w S. do świadczenia tej formy pomocy innym potrzebującym. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. S., zarzucając, iż decyzja jest całkowicie nietrafna i wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 powołanej ustawy) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 tej ustawy). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo, gdyż organ II instancji orzekł w zakresie zgłoszonego wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego na [...] bez należytego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej stronie. Zasiłek celowy może zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, także kosztów pogrzebu. Użyty w tym przepisie zwrot "może być przyznany" wskazuje, że decyzja organu pomocy społecznej przyznająca zasiłek podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że od decyzji organu orzekającego zależy, czy wnioskodawcy zostanie przyznana pomoc w formie zasiłku celowego i w jakiej wysokości. Orzekając w ramach tego uznania organ administracji musi mieć na względzie, iż celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. O przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku decyduje każdorazowo organ przyznający zasiłek, biorąc pod uwagę posiadane środki finansowe, sytuację materialną wnioskodawcy oraz cel zasiłku, a także potrzeby innych osób znajdujących się w zasięgu działania organu. Jednocześnie, stosownie do regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy. Istotą więc zasiłku celowego jest zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej umożliwiającej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, występującej u osoby, czy rodziny ubiegającej się o jego przyznanie. Dlatego też organy orzekające w sprawie obowiązane są ustalić, czy zaspokojenie potrzeby bytowej, której sfinansowania żąda wnioskodawca, jest w świetle jego sytuacji życiowej rzeczywiście niezbędne. Organ powinien więc, wydając decyzję, ocenić całokształt sytuacji rodzinnej i majątkowej strony, mającej niewątpliwie wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb. Dopiero po dokładnym ustaleniu tych okoliczności organ może przyznać zasiłek celowy. Podkreślić należy, iż mimo swobody działania organu w ramach tzw. uznania administracyjnego, organ nie jest zwolniony z obowiązku starannego przeprowadzenia postępowania, zgodnego z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia, które nie może nosić cech dowolności. Działanie w ramach tegoż uznania powinno polegać, stosownie do art. 7 kpa, na załatwieniu sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeżeli jest to możliwe i zgodne z przepisami obowiązującego prawa, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Podnieść należy, iż stosownie do treści przepisu art. 7 i 77 kpa, na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Przy czym obowiązek ten dotyczy nie tylko ustalenia przesłanek, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, ale również i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do pozostałych okoliczności decydujących o przyznaniu wnioskowanej formy pomocy. Poczynione zaś w sprawie ustalenia muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, zgodnie z postanowieniami art. 107 § 3 kpa (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2002 r., sygn. akt I SA 3098/01, LEX nr 83731). Uzasadnienie z jednej strony ma na celu umożliwienie stronie postępowania poznania motywów, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie aktu administracyjnego wskazuje jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji. Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym. Ograniczone możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej mogą niewątpliwie, co wynika z treści art. 3 ust. 4 powołanej ustawy, determinować treść rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji jednak organ winien szczegółowo określić jakie miał środki do dyspozycji na udzielenie pomocy w formie zasiłków celowych, jaka była wówczas liczba osób ubiegających się o taką pomoc i jakie kryteria zostały wypracowane przy jej przyznawaniu, skoro wysokość posiadanych środków nie dawała możliwości przyznania zasiłku w wyższej wysokości. Organ administracji publicznej orzekający w sprawie powinien podać w uzasadnieniu konkretnie wysokość kwoty, jaką dysponował na udzielenie tego rodzaju pomocy, jaka kwota została rozdysponowana i na jakiego rodzaju potrzeby oraz w jakiej wysokości były przyznawane przeciętne specjalne zasiłki celowe. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie obejmowało tego rodzaju danych, Sąd zatem uznał, że decyzja ta musi być zakwalifikowana jako nadmiernie dowolna, a zatem przekraczająca granice uznania administracyjnego. Organ odwoławczy nie ocenił możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej, chociaż m. in. jego ograniczonymi możliwościami finansowymi została uzasadniona decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji. Zaniechanie wykazania danych w tym zakresie stanowi naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, co zwłaszcza przy decyzji uznaniowej ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia stronie i Sądowi dokonanie weryfikacji tych twierdzeń i oceny, czy granice uznania administracyjnego nie zostały naruszone. Niepodjęcie przez organ orzekający czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o kosztach poniesionej pomocy prawnej udzielonej z urzędu znajduje uzasadnienie w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).