I SA/Wa 1727/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Dorota Apostolidis Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]. Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z [...] marca 2018 roku orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na nieruchomości położonej w gminie W., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (Nieruchomość) Inwestycja ta polegała na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł "[...]) Część [...] - km [...] -[...]. Decyzją z [...] grudnia 2018 roku Wojewoda orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł, w tym na rzecz T. L. i B. L. w wysokości [...] zł za udział wynoszący 1/2 części w prawie własności nieruchomości na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej oraz na rzecz E. R. w wysokości [...] zł za udział wynoszący 1/4 części w prawie własności Nieruchomości, powiększając kwotę odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł z tytułu wydania nieruchomości zarządcy drogi w terminie uprawniającym do powiększenia wysokości odszkodowania, w tym na rzecz T. L. i B. L. w wysokości [...] zł oraz na rzecz E. R. w wysokości [...] zł, zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (Skarżący) do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody z [...] marca 2018 roku stanie się ostateczna, jednakże nie wcześniej niż w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Skarżącego, Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2019 roku utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał art. 12 ust. 4a, 4f, 4g i ust. 5 oraz art. 18 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1474, dalej "ustawa z 10 kwietnia 2003 roku") oraz art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 roku, poz. 2204, dalej "ustawa o gospodarce nieruchomościami"). Minister jako podstawę prawną swojej decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów obu instancji był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Organy wskazały, że jak wynika z operatu, na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedmiotowej nieruchomości brak było aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2017 roku, nieruchomość położona jest na terenie o przeznaczeniu ZL - las. Ze względu na to, iż przedmiotowa nieruchomość jest nieruchomością niezabudowaną wraz ze składnikami roślinnymi, oddzielnie wyceniono wartość gruntu i oddzielnie jego składniki roślinne - drzewostan sosnowy. Do wyceny gruntu przedmiotowej nieruchomości wybrano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Na potrzeby wyceny przeprowadzono analizę lokalnego rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych położonych na obszarach leśnych w gminie W. i w powiecie [...] oraz analizę lokalnego (gmina W. i powiat [...]) i regionalnego (województwo [...]) rynku nieruchomości drogowych, aby zbadać, zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości. Biegła ustaliła, że ceny nieruchomości położonych na obszarach leśnych na rynku kształtują się na poziomie od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, co dało średnią ze zbioru w wysokości [...] zł/m2. Z kolei nieruchomości przeznaczone pod drogi na rynku lokalnym powiatu [...] występowały w znikomej liczbie, dlatego zdecydowano o rozszerzeniu poszukiwań na inne powiaty. Natomiast ceny podobnych nieruchomości drogowych na rynku regionalnym (województwo [...]) kształtowały się na poziomie od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, co w rezultacie dało średnią ze zbioru w wysokości [...] zł/m2. W związku z powyższym autorka operatu, zgodnie z art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość nieruchomości określiła według alternatywnego sposobu użytkowania, ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. Tym samym do wyceny zastosowano przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 roku Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej "rozporządzenie"). Na podstawie dokonanej analizy obu rynków transakcyjnych biegła wskazała, że ceny gruntów pod drogi są zdecydowanie wyższe od cen gruntów leśnych na analizowanym terenie. Do ostatecznej analizy przyjęto 14 transakcji nieruchomościami drogowymi. Do wyceny przyjęto następujące cechy rynkowe, które mają najbardziej istotny wpływ na kształtowanie się ceny: lokalizacja ogólna - 25% i lokalizacja szczegółowa - 25%, sąsiedztwo i otoczenie - 20%, przeznaczenie terenu 15%, infrastruktura techniczna - 15%. Dokonano również charakterystyki przyjętych cech rynkowych. Z przyjętego zbioru wybrano dwie nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, dokonano ich szczegółowej charakterystyki oraz porównano z nieruchomością wycenianą w odniesieniu do przyjętych cech rynkowych. Następnie określono wartości współczynników korygujących oraz obliczono wartość 1 m2 gruntu na kwotę [...] zł. Wartość gruntu działki nr [...] oszacowano na kwotę [...] zł, wartość składnika roślinnego drzewostanu oszacowano na kwotę [...]zł. Wartość nieruchomości oszacowano na łączną kwotę [...] zł. Tak ustaloną kwotę powiększono o 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości inwestorowi w terminie ustawowym. W ocenie organów obu instancji sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Organy wyjaśniły, że w związku z faktem, iż przedmiotowa nieruchomość zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod tereny leśne, do porównania prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe z uwagi na korzystniejsze ceny transakcyjne. Tym samym operat wypełnia dyspozycję przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia, w związku z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł do tutejszego sądu skargę, w której decyzji Ministra zarzucił naruszenie: 1. art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie; 2. art. 7 i art. 77 § 1, k.p.a. , w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku polegające na wydaniu decyzji administracyjnej z zaniechaniem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego, jak również wydanie decyzji w oparciu o dowody niemające oparcia w rzeczywistym stanie rzeczy; 3. art. 11 i art. 107 k.p.a. polegające na lakonicznym i pobieżnym wskazaniu motywów rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Skarżący wniósł w uchylenie decyzji Ministra. W uzasadnieniu wskazał, że z treści operatu wynika wprost, ze cechy rynkowe: "lokalizacja szczegółowa" oraz "sąsiedztwo i otoczenie" w świetle ich charakterystyki (tabela na str. 13 wyceny) są de facto tożsame. Skarżący wyjaśnił następnie, że nie da się wskazać kryterium różnicującego "lokalizację szczegółową" od "sąsiedztwa i otoczenia", bowiem wszystkie trzy elementy opisu i oceny dla każdej z tych cech zostały sformułowane w zasadzie jednobrzmiąco. Każdej zaś z wyżej wymienionych cech biegła przyznała odpowiadającą jej wagę dla dokonywanej wyceny, tj. odpowiednio 25% - lokalizacja szczegółowa oraz 20% - otoczenie. Skoro cechy te zostały określone w zasadzie identycznie w ocenie Skarżącego powstaje wątpliwość, czy nie mamy w istocie do czynienia z jedną cechą - lokalizacja szczegółowa i sąsiedztwo, a to z kolei prowadzi do wniosku czy waga tej cechy dla wyceny powinna wynosić sumę obu cech wskazanych przez biegłą, tj. 45 % czy też może wyższą z wartości wskazanej dla poszczególnych cech, tj. 25 %. W tym drugim przypadku powstaje z kolei pytanie o wagę pozostałych cech, która w oczywisty sposób musi ulec zmianie, jako że pozostaje do "rozdysponowania" wolne 20 %. Skarżący wskazał również, że z opisu nieruchomości wynika wprost, że jest ona położona na terenie o przeznaczeniu planistycznym ZL-las, tymczasem cecha U4 - przeznaczenie terenu - otrzymała wartość dobrą, zastrzeżoną dla nieruchomości położonych na terenach o przeznaczeniu częściowo inwestycyjnym. W związku z tym wyliczoną w operacie wartość metra kwadratowego powierzchni gruntu trudno uznać za prawidłową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest zasadna, aczkolwiek sąd nie podziela wszystkich podniesionych w niej zarzutów. Sąd nie podziela zarzutu tożsamości wskazanych przez biegłą cech rynkowych : "lokalizacja szczegółowa" oraz "sąsiedztwo i otoczenie". Jak wynika z treści operatu cecha "lokalizacja szczegółowa" odnosi się do położenia nieruchomości w stosunku do ciągów komunikacyjnych. W przypadku Nieruchomości uznano, że jej cecha rynkowa "lokalizacja szczegółowa" jest dobra, bowiem nieruchomość położona jest na terenie przestrzeni rolniczej z dobrym dostępem do ciągów komunikacyjnych. Cecha "sąsiedztwo, otoczenie" jak wynika z operatu, dotyczy natomiast sąsiedztwa w jakim położona jest dana nieruchomość. W przypadku Nieruchomości uznano, że jej cecha rynkowa "sąsiedztwo, otoczenie" jest bardzo dobra, nieruchomość położona jest w sąsiedztwie gruntów zurbanizowanych, zabudowanych lub w sąsiedztwie głównych tras. Sąd przypomina w tym miejscu, że wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy, które pozostają poza zakresem ingerencji organów, jak i sądu. Ewentualna weryfikacja prawidłowości przyjętych założeń mogłaby nastąpić w trybie i na zasadach wynikających z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Także wyróżnienie cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i nadawanie im określonych wag, jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcom majątkowym, wiążącym się z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości (por. wyroki NSA z 12 grudnia 2017 roku, II OSK 746/17, 15 grudnia 2017 roku, I OSK 1604/17, 21 marca 2019 roku, I OSK 2191/18). Sąd podziela natomiast zarzut dotyczący wadliwego przyjęcia przez biegłą, w zakresie cechy rynkowej "przeznaczenie terenu", że w przypadku Nieruchomości wycenianej cecha ta jest dobra, bowiem teren, z którego pochodzi Nieruchomość ma przeznaczenie częściowo inwestycyjne. Wyjaśniając na stronie 13 operatu cechę rynkową "przeznaczenie terenu" biegła wskazała : "dobre – teren z którego pochodzi działka drogowa ma przeznaczenie częściowo inwestycyjne. przeciętne – teren z którego pochodzi działka drogowa stanowił grunt rolny lub leśny w przestrzeni leśnej." Jak wynika z opisu Nieruchomości znajdującego się na stronie 7 operatu, dla obszaru na którym położona jest szacowana nieruchomość nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., uchwalone uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z [...] grudnia 2017 roku. Zgodnie ze studium szacowana nieruchomość położona jest na obszarze o przeznaczeniu ZL – las. Przedstawiając charakterystykę Nieruchomości biegła wskazała, że stanowi ona grunt niezabudowany, na którym występują naniesienia roślinne, to jest drzewostan sosnowy. Nie można zatem uznać, że biegła prawidłowo uznała, iż cecha "przeznaczenie terenu" w przypadku Nieruchomości może być określona jako dobra. Skoro Nieruchomość jest położona na terenie o przeznaczeniu leśnym i jest zalesiona nie można uznać, w świetle wskazanej przez biegłą definicji cechy rynkowej "przeznaczenie terenu" by spełniała ona przesłanki dobrego przeznaczenia. W świetle definicji zawartej w tabeli na stronie 13 operatu cecha "przeznaczenie terenu" w przypadku Nieruchomości może być uznana za przeciętną. Uznanie, że jedna z cech rynkowych Nieruchomości została zawyżona w operacie powoduje, że nie można dokonanej przez biegłą wyceny uznać za prawidłową. Organy obu instancji nie dostrzegły powyższej wadliwości, co oznacza że zasadny jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1, k.p.a. w związku z art. 107 k.p.a. Skutkowało to koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji, stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło bowiem mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Końcowo sąd wyjaśnia, że nie podziela podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 154 ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Biegła postąpiła prawidłowo ustalając przeznaczenie nieruchomości na podstawie uchwalonego w Gminie studium. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art.135 p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.