I SA/Wa 1729/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi K. K. i J. M. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 302/14 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz K. K. i J. M. sumę pieniężną po 2000 (dwa tysiące) złotych dla każdego z nich; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz K. K. i J. M. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. K. i J. M. pismem z dnia 6 września 2017 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 302/14. W jej uzasadnieniu domagali się: wymierzenia organowi grzywny, stwierdzenia, że bezczynność w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenia od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ponadto w piśmie z dnia 14 marca 2018 r. skarżący wnieśli o ustalenie odszkodowania na ich rzecz za przejętą nieruchomość – powołując się w tym zakresie na art. 154 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu złożonej skargi, wyrokiem z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 302/14 zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku Z. D. z dnia 25 maja 1995 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], dawniej "[...]" w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z odpisem prawomocnego wyroku zwrócono organowi 12 stycznia 2015 r. W związku z niewykonywaniem tego orzeczenia, wyrokiem tutejszego sądu z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1528/16 wymierzono Prezydentowi W. grzywnę w kwocie 2000 złotych. Sąd stwierdził równocześnie, że bezczynność Prezydenta w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec dalszego niewykonywania wyroku z dnia 18 września 2014 r., pismem z dnia 4 sierpnia 2017 r. skarżący wezwali Prezydenta W. do jego wykonania, a następnie wnieśli wskazaną na wstępie skargę. W jej motywach przedstawiali dotychczasowy przebieg postępowania, podkreślając, że Prezydent mimo wyroku zobowiązującego do wydania decyzji w terminie dwóch miesięcy od zwrotu akt oraz wymierzenia mu grzywny z tytułu zwłoki w wykonaniu tego wyroku, nadal nie podejmuje jakichkolwiek czynności mających na celu załatwienie sprawy. Zwracali jednocześnie uwagę, że samo postępowanie toczy się od przeszło 23 lat. Podnosili także, że został już sporządzony operat, który został złożony do akt i obecnie daje to możliwość zastosowania przez Sąd w sprawie art. 154 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazywali nadto, że w świetle zgromadzonych w aktach dokumentów udokumentowane zostało spełnienie w sprawie materialnoprawnych przesłanek z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 1774), warunkujące ustalenie odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że z uwagi na obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także z uwagi na bardzo dużą ilość wpływających spraw z zakresu odszkodowań, nie było możliwości zakończenia niniejszego postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w zakresie, w jakim zarzuca Prezydentowi W. bezczynność w wykonaniu prawomocnego wyroku tutejszego sądu, jest zasadna. W przypadku skargi o wymierzenie organowi grzywny z powodu jego bezczynności, sąd dokonuje oceny jej zasadności według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Stosownie do art. 154 § 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o po-stępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa, sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z treści przywołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które łącznie muszą być spełnione, aby sąd mógł organowi administracji wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ ten musi pozostawać w bezczynności po wyroku. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania prawomocnego wyroku. Jak wynika z akt sprawy, obie te przesłanki zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 154 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Jak wynika z akt sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 302/14 zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia 25 maja 1995 r. o ustalenie odszkodowania w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z odpisem prawomocnego wyroku zwrócono organowi 12 stycznia 2015 r. Od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoczął zatem swój bieg dwumiesięczny termin, w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczynny, winna być rozpoznana. W konsekwencji wyznaczony przez Sąd termin upłynął 12 marca 2015 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia podjęcia niniejszego orzeczenia, mimo uprzedniego wezwania przez skarżących do wykonania powyższego wyroku oraz wymierzenia organowi przez tutejszy Sąd grzywny z tytułu zaistniałej zwłoki w jego wykonaniu (vide wyrok z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1528/16), organ zawisłej przed nim sprawy nie rozstrzygnął. Oznacza to, że od ponad 3 lat Prezydent pozostaje w stanie bezczynności przy wykonywaniu powołanego wyroku, co uprawnia do oceny, że przybrała ona postać kwalifikowaną, a więc rażąco narusza prawo (art. 153 i art. 286 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 12 kpa). Nie sposób bowiem usprawiedliwiać tak znacznej zwłoki w wykonaniu prawomocnego wyroku i to mimo wymierzenia już z tego tytułu organowi grzywny. Tym bardziej w sytuacji, gdy już pismem z dnia 27 września 2016 r. (a więc półtora roku temu) organ informował pełnomocnika skarżących, że został sporządzony niezbędny do rozpatrzenia sprawy operat szacunkowy, a obecnie są podejmowane czynności mające na celu zabezpieczanie środków pieniężnych na wypłatę odszkodowania. Prowadzić to musi do wniosku, że w istocie działania organu w sprawie jedynie pozorują prowadzenie postępowania. Stanowią przy tym przejaw lekceważenia przez organ tak stron, jak i Sądu, co w żadnym razie nie może być tolerowane. Nie sposób przy tym nie dostrzec, że samo postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania za utraconą nieruchomość prowadzone jest już ponad 23 lata. Taki zaś okres czasu z całą pewnością pozwala zarówno na zgromadzenie niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia materiału dowodowego, jak też zabezpieczenie środków, z których odszkodowanie mogłoby być sfinansowane - co jak wynika ze znanych Sądowi z urzędu okoliczności, jest zazwyczaj zasadniczą przyczyną zwłoki. To z kolei czyni zasadnym żądanie wymierzenia organowi z tytułu niewykonywania wyroku kolejnej grzywny, jak też uzasadnia nałożenie nań dodatkowej sankcji w postaci przyznania skarżącym od organu określonej w sentencji wyroku sumy pieniężnej. W szczególności uzasadnieniem nierespektowania prawomocnego wyroku nie mogą być argumenty podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę. Okoliczności, takie jak konieczność prowadzenia wielu postępowań z uwagi na szeroki zakres ustawowych kompetencji, duża ilość wpływających i rozpatrywanych spraw, czy trudności finansowe organu, nie stanowią usprawiedliwienia dla bezczynności organu. Są to co najwyżej fakty, które Sąd może wziąć pod uwagę przy miarkowaniu wysokości grzywny nałożonej za niewykonanie prawomocnego wyroku sądu. Wymierzając grzywnę w wysokości 5000 złotych, Sąd uwzględnił z jednej strony uprzedni jej wymiar, jak też okres czasu, który upłynął od poprzednio wydanego w tym przedmiocie wyroku (wynoszący w dacie orzekania 13 miesięcy, a w dacie wnoszenia skargi niespełna 7 miesięcy). Taki jej wymiar jest przy tym wystarczający, w ocenie Sądu, dla spełniania jej represyjno-dyscyplinującej funkcji. Podkreślić raz jeszcze należy, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego, czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być w żadnym razie tolerowane lub akceptowane. W szczególności nie można zaakceptować czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które zobowiązane są do jego stosowania. Sąd zdecydował się także, biorąc pod uwagę wyżej przedstawione okoliczności, w tym fakt rozpatrywania przedmiotowej sprawy już od 1995 r., fakt, że przedmiotowa grzywna jest orzekana już po raz drugi, oraz fakt, że brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi, na skorzystanie z treści art. 154 § 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zobowiązanie organu do wypłacenia skarżącym sumy pieniężnej w wysokości 2000 złotych na rzecz każdego z nich. Sądowi znane jest orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące konieczności prawidłowego uzasadnienia przez stronę wniosku o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 154 § 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wyroku z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1313/16 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oznacza to, że powołany przepis stwarza jedynie możliwość przyznania od organu sumy pieniężnej, co wymaga do jego uwzględnienia wykazania przez stronę występującą z wnioskiem istnienia przyczyn przyznania takiej sumy z uwzględnieniem nie tylko faktu powstałej zwłoki w orzekaniu, ale też istnienia i rozmiaru powstałej skutkiem tego krzywdy (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 6 września 2017 r., sygn. akt I OSK 451/17, 6 września 2017 r., sygn. akt I OSK 292/17, 7 września 2017 r., sygn. akt I OSK 798/17, 10 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 268/17, 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17, 9 września 2017 r., sygn. akt I OSK 798/17). Dlatego też w rozpatrywanej sprawie Sąd przyznał skarżącym sumę pieniężną w ramach posiadanych ustawowo kompetencji, dokonując oceny przedstawionych wyżej okoliczności, wynikających z akt sprawy. Biorąc zatem pod uwagę okres niewykonywania przez organ prawomocnych wyroków, Sąd za najbardziej adekwatne, a jednocześnie mieszczące się w granicach określonych przepisem art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wysokości grzywny i sumy pieniężnej uznał kwoty: 5000 złotych oraz po 2000 złotych dla każdego ze skarżących. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 154 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd ma obowiązek orzec, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 302/14, miała charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w przedmiotowej sprawie. Za takim stanowiskiem Sądu przemawia długość trwającego postępowania. Bezskuteczne pozostało również wezwanie strony skarżącej do wykonania powołanego wyroku. Nie ulega przy tym wątpliwości, że do dnia rozprawy w niniejszej sprawie powołany wyrok z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 302/14 nie został wykonany. W sprawie nie mogło natomiast zostać uwzględnione sformułowane w piśmie z dnia 14 marca 2018 r. żądanie wydania przez Sąd, na podstawie art. 154 § 2 powołanej ustawy, orzeczenia przyznającego stronom odszkodowanie. Wskazany przepis stanowi, że Sąd, w przypadku o którym mowa w § 1 tego przepisu, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W doktrynie podkreśla się, że powołany przepis stanowi wyjątek od zasady, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie o zgodności z prawem zaskarżonych do sądu aktów bądź czynności organów administracji publicznej. Zasadą jest więc, że sąd administracyjny nie może przejąć sprawy administracyjnej do bezpośredniego załatwienia. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie przepis art. 154 § 2 powołanej ustawy nie znajduje zastosowania. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest bowiem niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który stwierdził bezczynność organu I instancji i wyznaczył dodatkowy termin na rozpatrzenie złożonego wniosku o odszkodowanie. Artykuł 154 § 2 znajduje zastosowanie tylko w sprawach ze skarg wniesionych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4, tj. takich, które kończą się wydaniem innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą praw lub obowiązków (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 638/10). W doktrynie i orzecznictwie pojawiło się stanowisko, że przesłanka charakteru sprawy wyłącza orzekanie sądu administracyjnego w sprawach, w których chodzi o przyznanie określonych dóbr materialnych, które pozostają w wyłącznej dyspozycji organów administracji (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i innych. Wydawnictwo C. H. Back 2011 str. 555, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt I OSK 709/17). Zdaniem Sądu sprawa dotycząca przyznania odszkodowania za tzw. nieruchomość [...] ma właśnie taki charakter. Tym samym brak jest podstaw do orzekania o istnieniu lub nieistnieniu prawa lub uprawnienia zgodnie z żądaniem skarżących, a co za tym idzie, w tej części skarga podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 w związku z art. 154 § 2, § 6 i § 7 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, ze zm.).