I SA/Wa 173/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. B. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 28/18 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz A. B. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 28/18, zobowiązującego ten organ do rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...], ozn. hip. [...]. W skardze wniosła o: 1. wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, 2. przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie [...] zł, 3. stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądzenie od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawnie przepisanych, 5. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu podniosła, że pismem z [...] marca 2016 r. skarżąca przyłączyła się do wniosku M. H., T. H. oraz M. O. z [...] sierpnia 2009 r. zgłaszając swój udział w postępowaniu. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 28/18 zobowiązano Prezydenta [...] do rozpoznania ww. wniosku w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. [...] października 2018 r. skarżąca wezwała Prezydenta [...] do wykonania ww. wyroku. Pomimo upływu wyznaczonego terminu i stwierdzenia rażącej bezczynności skarżąca nie otrzymała rozstrzygnięcia w sprawie, która toczy się już ponad 9 lat, tj. od daty złożenia [...] sierpnia 2009 r. wniosku o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie zasadne jest nałożenie na Prezydenta [...] grzywny w maksymalnej wysokości bowiem pomimo sądowego zobowiązania organu do rozpoznania sprawy, stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, od momentu złożenia wniosku o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość nie zostały podjęte działania mające na celu zebranie całości dokumentacji pozwalającej na zakończenie postępowania. Stwierdzony niewykonanym wyrokiem stan rażącej bezczynności utrzymuje się do dnia dzisiejszego. Tytułem przykładu skarżąca wskazała, że w sprawie o sygn. I OSK 512/17 Naczelny Sąd Administracyjny wymierzył organowi grzywnę z urzędu, według art. 149 § 2 ppsa, który nawiązuje do art. 154 § 6 ppsa. Za adekwatną wysokość w tym przypadku uznano kwotę [...] zł, przy przyjęciu po [...] zł za każdy miesiąc pozostawania przez organ w bezczynności. W sprawie skarżącej organ pozostaje w bezczynności ponad 9 lat. Zatem wymierzenie grzywny winno mieścić się w górnej jej granicy przewidzianej prawem. Nie jest przy tym okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu bardzo duża ilość prowadzonych spraw i pozostawanie akt w posiadaniu innych organów, ponieważ organ powinien prowadzić postępowanie w oparciu o akta zastępcze. Mimo wyznaczenia organowi przez Sąd terminu na załatwienie sprawy, ten bez żadnej uzasadnionej przyczyny nie wydaje decyzji w sprawie. Sąd wyznaczając organowi termin załatwienia sprawy miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym czasie toczącego się postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron. Nie można również pominąć braku aktywności ze strony organu w zakresie zebrania całości dokumentacji oraz informacji o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Powyższe może oznaczać, że po ponad 9 latach toczącego się postępowania organ jest dopiero w początkowej fazie rozpatrywania wniosku, tj. na etapie gromadzenia dokumentacji, która jest podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Niewykonanie wyroków sądów nie może być tolerowane w demokratycznym państwie prawa, zwłaszcza, że brak obiektywnie weryfikowalnych okoliczności takiego stanu rzeczy. Istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia na organ obowiązku zapłaty na rzecz strony sumy pieniężnej organ sprawy nadal nie załatwi, zwłaszcza, że organ w sposób celowy unika wydania decyzji w sprawie. Wymierzenie organowi grzywny i przyznanie sumy pieniężnej ma uświadomić organowi nieopłacalność niewykonania wyroku sądu. Przede wszystkim przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma zawsze wymiar dolegliwości finansowej. Samo wymierzenie grzywny powoduje tylko przesunięcie środków budżetowych pomiędzy jednostkami organizacyjnymi Państwa. Zdaniem skarżącej [...] sumy pieniężnej liczona według danych Prezesa GUS z 2017 r., to [...], a zatem żądana suma pieniężna stanowi [...]% jej górnej granicy ustawowej. Skarżąca zauważyła, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2018 r. sygn. I OSK 2250/17 przy przyznaniu sumy pieniężnej sąd winien mieć na względzie: a) stopień naruszenia prawa przez organ (funkcja represyjna), b) efektywność jego zastosowania, a więc wyrządzenie organowi określonej dolegliwości finansowej w celu przymuszenia go do wykonania prawomocnego wyroku (funkcja prewencyjna), c) zasadność wynagrodzenia stronie cierpień i niedostatków związanych z niewykonaniem wyroku (funkcja kompensacyjna). Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma uświadomić mu, że nie jest bezbronny i pozostaje pod ochroną sądu. Skarżąca zauważyła, że uciekła się już do wszystkich legalnych środków nacisku na organ celem uzyskania rozstrzygnięcia, a jej działania nie odniosły żadnych skutków. W obliczu takiego stanu rzeczy, przy lekceważącej postawie organu, strona może ponawiać wnioski o wymierzenie kolejnych grzywien do Sądu, to jednak faktycznie została pozbawiona przyznanych jej prawem środków nacisku. W związku z powyższym zasadne jest zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, przewidzianej w art. 154 § 7 ppsa we wnioskowanej wysokości, z nadzieją, że zasądzona kwota podziała na organ dyscyplinująco, a dla skarżącej spełni adekwatną funkcję odszkodowawczą. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie i nierozpatrywanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu podniósł, że przed Prezydentem [...] prowadzone jest postępowanie o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość, zgodnie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.). A. B. dołączyła do wniosku o odszkodowanie M. H., T. H. oraz M. O. z [...] sierpnia 2009 r. W związku z pozwem o zapłatę złożonym przez M. H., T. H. i M. O. [...] września 2013 r. przed Sądem Okręgowym[...] Wydział Cywilny w [...] toczy się postępowanie (sygn. akt [...] oraz [...],[...]). W związku z ww. pozwem główne akta administracyjne zostały przekazane do Sądu Okręgowego. Taka sytuacja znacząco utrudnia rozpoznawanie sprawy bowiem nie jest możliwym prowadzenie postępowania wyłącznie w oparciu o akta zastępcze. W celu uzupełnienia materiału dowodowego zlecono [...] grudnia 2018 r. wykonanie opracowania geodezyjnego polegającego na: 1) ustaleniu, czy decyzja z [...] lipca 1974 r. ustalająca odszkodowanie, na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na podstawie której l. H. otrzymała odszkodowanie za pozbawienie jej własności części nieruchomości położonej przy ul. [...] o pow. [...] m2 dotyczyła obszaru objętego decyzjami z [...] sierpnia 1959 r., [...] lipca 1989 r., [...] czerwca 2015 r. i [...] października 2015 r., 2) ustaleniu, czy decyzja z [...] sierpnia 1959 r. dotyczyła terenów do których odnoszą się zastrzeżenia wpisane w dziale ll księgi wieczystej, 3) ustaleniu, czy decyzja z [...] lipca 1989 r. dotyczyła terenów do których odnoszą się zastrzeżenia wpisane w dziale ll księgi wieczystej, 4) wkreśleniu szkicu podziału części gruntu dokonanego przez J. K., na mocy którego miałby powstać, tj. działki, o których mowa w akcie notarialnym z [...] maja 1945 r., tj. działek [...] i [...] w akcie notarialnym Rep. [...] Nr [...] z [...] lipca 1946 r., tj. działki nr [...] o pow. [...] m2, jak również w akcie notarialnym nr [...] z [...] lutego 1948 r., tj. działki nr [...] i [...],[...]) wkreśleniu umów sprzedaży, umów przyrzeczonych sprzedaży dotyczący nieruchomości, wykreślenie terenów kolejowych, 6) wkreśleniu dawnej nieruchomości hipotecznej w aktualne działki ewidencyjne. Jednocześnie organ podkreślił, że w wyniku skargi A. B. z [...] grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 28/18 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o odszkodowanie za przejęcie przez Państwo przedmiotowej nieruchomości w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta administracyjne sprawy, tj. [...] teczka (pozostałe akta, tj. [...] teczek znajdują się w Sądzie Okręgowym) zostały zwrócone do organu [...] września 2018 r. zaś [...] grudnia 2018 r. zlecono wykonanie ww. opracowania geodezyjnego, którego termin realizacji wynosi około 10 tygodni. Z uwagi na obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz bardzo dużą ilość wpływających spraw z zakresu odszkodowań, nie było możliwości zakończenia niniejszego postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa. To, że akta sprawy, na skutek ponagleń, skarg i pozwu wnoszonych przez strony, pozostają w długotrwałym posiadaniu organów nadrzędnych i sądów administracyjnych, także znacząco utrudnia rozpoznawanie spraw bowiem nie jest możliwym prowadzenie przedmiotowych postępowań wyłącznie w oparciu o akta zastępcze. Jednocześnie o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować wyłącznie aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 526/16 w tej sytuacji wystarczającą sankcją dla organu jest uznanie, że jego bezczynność w załatwieniu sprawy miała charakter rażący. Nałożenie na organ obowiązku zapłacenia grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bowiem zasadniczym środkiem dyscyplinującym ten organ do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Przepisy ppsa dają Sądowi kompetencje do oceny zasadności zarówno nałożenia sankcji finansowej, jak i miarkowania jej wysokości, co uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. W odniesieniu do nich nie można pominąć także faktu znanego Sądowi z urzędu, że Prezydent [...] prowadzi kilka tysięcy spraw o odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie tzw. dekretu warszawskiego, a zatem obiektywny osąd prowadzi do wniosku, że nakładanie na organ przez Sąd w każdej tego typu sprawie sankcji finansowych ze środków pubIicznych byłoby nieuzasadnione, a przede wszystkim nie spełniałoby roli wskazanej w przepisie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Poza sporem jest to, że prawomocnym wyrokiem z 8 czerwca 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 28/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2009 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...], ozn. hip. [...], w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oddalił też skargę w zakresie przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Faktem jest również to, że termin wyznaczony przez Sąd upłynął [...] grudnia 2018 r., skoro – jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 28/18 zwrotnego potwierdzenia odbioru - Prezydent [...] otrzymał odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami sprawy [...] września 2018 r. Poza sporem jest, że w zakreślonym przez Sąd terminie organ nie rozpoznał wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, a zatem nie wykonał powołanego wyżej wyroku Sądu. Skarga o wymierzenie organowi grzywny jest zatem zasadna. Uznaniu Sądu pozostawiono natomiast ustalenie wysokości grzywny, ponieważ zgodnie z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, tj. art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych w zw. z art. 110 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że w sprawie ze skargi na niewykonanie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, uwzględniającego skargę na bezczynność, kontrolowany jest stan niedziałania organu w przestrzeni czasowej, liczonej od momentu przekroczenia terminu zakreślonego przez Sąd, do chwili wyrokowania w sprawie ze skargi na niewykonanie wyroku. Analizując przebieg postępowania administracyjnego w tym okresie Sąd uznał, że zasadnym było wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł. Na wysokość orzeczonej grzywny miały wpływ takie okoliczności jak to, że zwłoka organu w wykonaniu wyroku Sądu nie jest rażąco nadmierna, na tle innych tego typu spraw - wynosi nieco ponad 4 miesiące. Nie można pominąć i tego, że jest to też pierwszy przypadek zwłoki organu w wykonaniu wyroku Sądu z 8 czerwca 2018 r., jaki miał miejsce w niniejszej sprawie. Poza tym Sądowi znana jest z urzędu duża ilość spraw prowadzonych przez Prezydenta [...] o odszkodowania za nieruchomości [...]. Okoliczność ta nie uwalnia organu od odpowiedzialności za niewykonanie prawomocnego wyroku Sądu, niemniej jednak musi być uwzględniona przy nakładaniu tego tytułu sankcji ustawowych. Sąd miał także na uwadze także to, że sprawy o odszkodowania za przejęcie tzw. nieruchomości [...] są sprawami skomplikowanymi, ponieważ opierają się na przesłankach odnoszących się do okoliczności o odległej perspektywie czasowej, a przez to trudnych do wyjaśnienia. Na skomplikowany stan geodezyjno–prawny przedmiotowej nieruchomości wskazuje znajdująca się w aktach sprawy opinia geodezyjna z [...] października 2016 r. i zlecenie [...] grudnia 2018 r. kolejnego opracowania geodezyjnego. W tej sytuacji Sąd, uznał, że organowi nie można przypisać, że jego niedziałanie nacechowane jest uporczywością i złą wolą. Wobec tego grzywna, w orzeczonej wysokości, będzie dla organu adekwatną do okoliczności sprawy sankcją finansową. W ocenie Sądu wskazane wyżej okoliczności niniejszej sprawy świadczą także o tym, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu powyższego wyroku Sądu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba wskazać, że skarżąca wniosła [...] października 2018 r. wezwanie do wykonania wyroku Sądu z 8 czerwca 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 28/18, jeszcze przed upływem zakreślonego przez Sąd Prezydentowi [...] terminu 3 miesięcy na rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie – termin na wykonanie wyroku upływał [...] grudnia 2018 r. Sąd uznał za bezzasadną skargę w zakresie żądania przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 Ppsa. Zdaniem Sądu, tego rodzaju sankcja dodatkowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków niewykonywania wyroków sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie taki przypadek, z opisanych wyżej względów, nie zachodził. Takiej sumy nie przyznał skarżącej Sąd także w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 28/18, mimo, że wniosek odszkodowawczy oczekiwał na rozpoznanie od 2009 r.. Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że domaganie się przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej wymaga wykazania powstania szkody na skutek niewykonania wyroku Sądu (por. np. wyrok NSA z 3 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2354/16; wyrok NSA z 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/17). Taka szkoda nie została w niniejszej sprawie wykazana. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 154 § 1, 2 i 6 Ppsa (pkt 1 i 2 wyroku) oraz art. 151 w zw. z art. 154 § 7 Ppsa (pkt 3 wyroku) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).