I SA/Wa 1731/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Protokolant referent Krzysztof Włoczkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 15 czerwca 2023 r. nr DPS-I.4133.3.2023.AM w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niewykonanie zaleceń pokontrolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rodziny i Polityki Społecznej na rzecz M. J. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr DPS-I.4133.3.2023.AM z 15 czerwca 2023 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 755, dalej jako kpa) i na podstawie art. 131 ust. 3 w związku z art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901, dalej jako ustawa) Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego Nr [...] z dnia 14 lutego 2023r. o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł (trzy tysiące złotych) za niewykonanie zaleceń pokontrolnych Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, przekazanych pismem z dnia 30 grudnia 2021 r. znak WPS.III.9421.3.18.2021.RL wydanych stosownie do treści art. 128 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Ww karę nałożono na M. J. (dalej jako skarżąca), prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą Kancelaria Adwokacka [...] "[...] " w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wydanych w trybie art. 128 ust. 1 ustawy zaleceniach pokontrolnych z 30 grudnia 2021 r. znak WPS.III.9421.3.18.2021.RL (w związku z prowadzoną kontrolą doraźną) zalecono skarżącej udostępnienie żądanych przez kontrolerów dokumentów. Następnie minister podał, że w dniach 12, 13 i 16 maja oraz 20, 21 czerwca 2022 r. inspektorzy Wydziału Polityki Społecznej, działający na podstawie upoważnienia Wojewody Kujawsko - Pomorskiego przeprowadzili kolejną kontrolę doraźną w [...] "[...] ". Zakres kontroli obejmował zbadanie jakości, poziomu i zakresu usług świadczonych w jednostce, w związku z powzięciem informacji o nieprawidłowościach; po czym wyniki dokonanych działań przedstawiono w protokole z kontroli. Jak wskazano, w zastrzeżeniach do protokołu skarżąca odniosła się między innymi do zawartego w nim zapisu o braku dostępu do dokumentacji mieszkańców. Wyjaśniła, że dysponentami klucza do szafy z ww dokumentami podczas jej nieobecności są: mąż J. P. oraz pracownicy zatrudnieni w kuchni G. P. i K. R., które w dniu 13 marca 2022 r. podpisały dokumenty upoważniające do dysponowania kluczem. Pomimo to, jak podał organ, kontrola prowadzona na przełomie maja i czerwca 2022 r. jednoznacznie wykazała, że zalecenie w zakresie udostępnienia dokumentów nie zostało wykonane, gdyż po raz kolejny organowi kontrolnemu podczas czynności kontrolnych nie udostępniono żądanej dokumentacji. Pismem z 16 grudnia 2022 r zostały przesłane do jednostki kontrolowanej zalecenia pokontrolne, do których Kierownik jednostki pismem z dnia 11 stycznia 2023 r. wniosła zastrzeżenia, jednak Wojewoda Kujawsko-Pomorski nie znalazł podstaw do ich zmiany, o czym poinformował skarżącą pismem z dnia 7 lutego 2023 r. Jak wskazano "w toku kontroli doraźnej, o której mowa wyżej, ustalono między innymi nieprawidłowości w zakresie nieudostępnienia po raz kolejny organowi kontrolnemu, bez zbędnej zwłoki, dokumentacji mieszkańców". A ponieważ zalecenia w tym zakresie wydano już skarżącej pismem z dnia 30 grudnia 2021 r. znak: WPS.III.9421.3.18.2021.RL, to w ocenie ministra ponowne nieprawidłowości w tym zakresie uznano za brak realizacji zaleceń pokontrolnych "na bieżąco". Podstawę prawną do nałożenia kary pieniężnej stanowił art. 130 ustawy, zgodnie z którym kto nie realizuje zaleceń pokontrolnych podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 12 000 zł. Minister podał, że kary pieniężne w myśl art. 131 ust. 1 i 2 ustawy wymierza wojewoda, w drodze decyzji administracyjnej a wysokość kary ustala się biorąc pod uwagę rozmiar prowadzonej działalności, stopień, liczbę i społeczną szkodliwość stwierdzonych uchybień. Odnośnie do zarzutów odwołania i naruszenia § 8 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2020 r. w sprawie nadzoru i kontroli w pomocy społecznej (Dz. U. 2020, poz. 2285) minister podał, że kontrolę doraźną przeprowadza się w każdym czasie w celu zbadania prawidłowości organizacji i funkcjonowania jednostki podlegającej kontroli w określonym zakresie, także w celu zbadania, czy i w jakim zakresie są zrealizowane zalecenia pokontrolne, po upływie czasu przeznaczonego na ich realizację. Podał, że kontrola doraźna może być prowadzona w siedzibie kontrolującego, na podstawie dokumentów udostępnionych przez jednostkę podlegającą kontroli. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżąca zarzuciła ministrowi: 1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz nierozstrzygnięcie istoty sprawy, tj. brak ustosunkowania się do zarzutów skarżącej wskazanych w odwołaniu od decyzji wojewody; 2) naruszenie art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej poprzez wymierzenie kary pieniężnej, mimo że nie zostały spełnione przesłanki do jej wymierzenia, bowiem zalecenia wojewody zostały wykonane, a kontrola wszczęta w dniu 12.05.2022r. nie została wszczęta w celu sprawdzenia wykonania zaleceń wojewody, a na podstawie anonimu. Skarżąca zarzuciła, że organ II Instancji nie zapoznał się z aktami sprawy z dwóch kontroli: znak WPS.III.9421.3.18.2021.RL i znak: WPS.III.9421.3.11.2022.PZ.EA.TŁ, co widoczne jest w uzasadnieniu, a oparł się jedynie na stanowisku wojewody. 3) naruszenie art. 131 ust. 2 ustawy poprzez wymierzenie kary w wysokości 3 000 zł bez uwzględnienia przesłanek do jej wymierzenia, tj. rozmiaru prowadzonej działalności, stopnia, liczby i społecznej szkodliwości stwierdzonych uchybień, a nałożenie jej w sposób zupełnie arbitralny; 4) naruszenie § 14 pkt 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2020r. w sprawie nadzoru i kontroli w pomocy społecznej, który mówi że kierownik jednostki podlegającej kontroli przedstawia na żądane zespołu informacje, dokumenty i dane dotyczące przedmiotu kontroli, przy czym nie stanowi, iż ma być to "bezzwłocznie", "bez zbędnej zwłoki",; 5) naruszenie przepisu § 32 ust 1 zarządzenia Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 11 grudnia 2017r., wg którego treści o planowanej kontroli zawiadamia się pisemnie kierownika jednostki kontrolowanej na przynajmniej 3 dni przed terminem przystąpienia do czynności kontrolnych podając przewidywany czas trwania czynności kontrolnych, podczas gdy takiego powiadomienia nie było przed żadną kontrolą w ww ośrodku. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Ministrowi Rodziny i Polityki Społecznej do dalszego prowadzenia. W odwołaniu a następnie w uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż zalecenia wojewody z 2021r. zostały wykonane, a kontrola wszczęta w dniu 12 maja 2022 r. nie została wszczęta w celu sprawdzenia wykonania zaleceń wojewody, lecz na podstawie anonimu, który w dniu 4 kwietnia 2022 r. został przekazany przez wojewodę do Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej we [...] i do Inspekcji Pracy, i w dniu rozpoczęcia niezapowiedzianej kontroli tj. 12 maja 2022 r. kontrole nadal były w toku i żadna z nich nie była zakończona. Skarżąca zarzuciła, że kontrola w dniu 12 maja 2022r. odbyła się bez zapowiedzi, pod jej nieobecność w jednostce, a kontrolerzy straszyli pracowników zamknięciem firmy, a także, że już 13 maja 2022 r. była obecna osobiście podczas kontroli i kserowała wszelkie żądane przez kontrolerów dokumenty, i nie utrudniała przeprowadzanej kontroli. Wniosła o dopuszczenie dokumentacji z kontroli na okoliczność, że wszystkie dokumenty były przedłożone już w kolejnym dniu kontroli. Wreszcie skarżąca podniosła, że dokumenty nie muszą być udostępnione "bezzwłocznie" a organ nie podał z jakiego przepisu prawa to wynika. Jednocześnie podkreśliła, iż obowiązki nakładane przez organ administracji muszą wynikać wprost z przepisów prawa, a wojewoda domaga się dokumentacji raz w sposób "bezzwłoczny", natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mowa o "nieudostępnieniu po raz kolejny organowi kontrolnemu, bez zbędnej zwłoki, dokumentacji mieszkańców", mimo że żaden przepis nie operuje pojęciem bezzwłoczny lub bez zbędnej zwłoki; a przy tym, że podczas kontroli domagano się też dokumentacji pracowniczej, która znajduje się w biurze rachunkowym we [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o odroczenie rozprawy z powodu zaplanowanego wcześniej wyjazdu urlopowego, gdyż skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła ww okoliczności. Tym niemniej, skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ istotnie naruszył przepisy postępowania, w szczególności art. 107 § 3 kpa – w sposób uniemożliwiający rzeczową kontrolę zaskarżonej decyzji. Istotnie, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji ministra, na podstawie art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, wojewoda w wyniku przeprowadzonego postępowania kontrolnego może wydać jednostce organizacyjnej pomocy społecznej albo kontrolowanej jednostce zalecenia pokontrolne. Zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy, kto nie realizuje zaleceń pokontrolnych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 12 000 zł. Minister podał, że brak realizacji wydanych przez wojewodę zaleceń pokontrolnych z 2021r. (w zakresie udostępniania dokumentacji kontrolowanej jednostki) powoduje zastosowanie wobec niej sankcji w postaci kary pieniężnej, gdyż art. 130 ust. 1 ustawy jest jasny i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Ani z akt sprawy, ani z uzasadnienia decyzji I instancji, jak również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ministra – nie wynika jednak, jakiej dokumentacji skarżąca nie udostępniła kontrolerom podczas doraźnej i niezapowiedzianej kontroli przeprowadzonej w 2022r. Kontrola ta trwała wiele dni, akta sprawy zawierają kopie wielu dokumentów (umów z pensjonariuszami, menu, protokoły z dyżurów nocnych, notatki z podawanych pensjonariuszom leków itd.). Jednocześnie protokół pokontrolny znak [...] (bez daty, str. 193-200 akt adm) – nie zawiera zaleceń pokontrolnych co do obowiązku przedstawienia przez skarżącą jakichkolwiek dokumentów, nie zawiera też zapisów o nieudostępnieniu przez skarżącą żądanej dokumentacji, a nade wszystko jakiej dokumentacji. W tej sytuacji Sąd nie jest w stanie odnieść się do zarzutów skargi i jej uzasadnienia - w konfrontacji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, stanowiącego podstawę nałożenia na skarżącą kary pieniężnej – gdyż z lakonicznej jego treści (gdy chodzi o ustalenia organu) nie wynika – co w 2022r. stanowiło podstawę przyjęcia, że skarżąca podczas kontroli nie udostępniła żądanych przez kontrolerów dokumentów. Jak wynika z zarzutów skargi, w dniu 12 maja 2022r. tj. w dniu rozpoczęcia niezapowiedzianej kontroli doraźnej ww placówki, skarżąca jako kierownik jednostki nie była w niej obecna, część dokumentów udostępnił kontrolerom jej mąż, natomiast żądane dokumenty udostępniła osobiście już nazajutrz – po dowiedzeniu się o rozpoczęciu kontroli, która, jak wynika z akt, trwała jeszcze przez ponad miesiąc. Jednocześnie, w aktach sprawy znajdują się kopie wielu dokumentów z tej kontrolowanej jednostki i protokół pokontrolny nie zawierający uwag w zakresie stanowiącym podstawę do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej. Powyższe wskazuje na wewnętrzną sprzeczność, ewentualnie na znaczne braki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzja ministra podlegała zatem uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa. Na tym etapie postępowania Sąd nie przesądza jej wyniku, z akt sprawy nie wynika jednak jakich dokumentów skarżąca nie udostępniła organowi kontroli podczas kontroli prowadzonej w 2022r. w dniach 12, 13 i 16 maja oraz 20, 21 czerwca 2022 r., organ nie odniósł się też do zarzutów odwołania, co zasadnie podniosła skarżąca, w szczególności organ nie odniósł się do podnoszonej przez stronę kwestii udostępnienia żądanych dokumentów w dniu 13 maja 2022r. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ będzie zobowiązany też odnieść się do treści protokołu końcowego z 2022r. ([...] (bez daty, str. 193-200 akt adm) i wskazać, które jego elementy przemawiają za zastosowaniem art. 130 ust. 1 ustawy w powiązaniu z treścią § 14 pkt 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2020r. w sprawie nadzoru i kontroli w pomocy społecznej. Ewentualnie zastosowaną wysokość kary – minister uzasadni w kontekście treści art. 131 ust. 2 ustawy i ustalonego w sprawie stanu faktycznego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.