I SA/Wa 1732/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi J. L. i B. L. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez powiat z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. UZASADNENIE Minister Budownictwa zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. i B. L. od decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. odmawiającej stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat W. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w W. oznaczonej jako działka nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzją z dnia [...] marca 2007 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez Powiat W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności działki nr [...] o pow. [...] m2 , wskazując, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była ona zajęta pod drogę publiczną. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli J. i B. L., którzy wystąpili z wnioskiem o zastosowanie art. 73 do powyższej działki. W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister Budownictwa stwierdził, że zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości będące w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Organ wskazał, że ze znajdującego się w aktach wypisu z księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] (obecne obręb [...]) stanowią własność J. L. Natomiast materiał dowodowy wskazuje, że działka [...] odpowiada działce nr [...] ujętej w zaskarżonej decyzji. Działka ta była przeznaczona pod budowę projektowanej ulicy [...] w W. Na działce tej nie wybudowano jednak drogi publicznej lecz linię tramwajową z chodnikiem. Wskazuje na to pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia 9 lutego 2007 r. pismo Urzędu Dzielnicy W. z dnia 13 października 1992 r., jak też wypis z ewidencji gruntów zwierający oznaczenie gruntu jako inne tereny komunikacyjne. W tej sytuacji organ uznał, że wnioskowana działka nr [...], nie została zajęta pod drogę publiczna, a w związku z tym brak jest podstaw do stwierdzenia przejęcia własności tej działki na rzecz podmiotu publiczno – prawnego w trybie art. 73 ustawy o drogach publicznych. Organ II instancji wskazał, że przepis ten nie reguluje przejmowania własności za grunt zajęty pod inne tereny komunikacyjne, lecz tylko pod drogi publiczne. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyli J. L. i B. L. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i podnieśli, że organy obydwu instancji dokonały błędnej oceny stanu faktycznego i prawnego. Skarżący wskazali, że na terenie działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowało się czynne torowisko tramwajowe, chodnik dla pieszych oraz inne elementy podziemnej infrastruktury właściwej dla przedłużenia ciągu ulicy [...]. Obiekty te znajdują się we władaniu odpowiednich instytucji komunalnych. Zarząd ten zaistniał po faktycznym przejęciu terenu przez instytucje Miasta W. Skarżący powołali przepisy art. 4 ptk 1, 3, i 6 ustawy o drogach publicznych, z których wynika że torowisko tramwajowe, chodnik oraz urządzenia techniczne pod i nad powierzchnią działki stanowią część składową drogi. Dlatego w ich ocenie błędne jest stanowisko organów obydwu instancji, że na działce "...nie wybudowano drogi, lecz linię tramwajową z chodnikiem." Ponadto skarżący podnieśli, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 ust 4 ustawy o drogach publicznych. Wskazali również, że zgodnie z naczelnymi zasadami w postępowaniu administracyjnym (art. 6-10 k. p. a) organ administracji powinien rozpoznać wszelkie okoliczności sprawy mając na uwadze interes społeczny oraz słuszny interes strony. W ocenie skarżących w zaskarżonych decyzjach odmówiono stwierdzenia, że nieruchomość z mocy prawa przeszła na własność osoby publicznej jako część funkcjonującej od wielu lat drogi publicznej chociaż nie wyjaśniono okoliczności zaliczenia terenu pod ulice lub ewentualnego braku takiej uchwały, co wobec ich nieruchomości ma znaczenie istotne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153 poz. 1270 ze zm.- dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skarga złożona przez B. L. podlega oddaleniu wprost z następujących przyczyn: Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. Skarżący musi mieć więc w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. (J. Zimmermann, glosa do postanowienia NSA z dnia 19 sierpnia 2004 r., OZ 340 /04, OSP 2005, z. 4, poz. 51, s. 21). W rozpatrywanej sprawie obydwoje skarżący wnieśli o wydanie przez organ decyzji w trybie art. 73 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Treść powyższego przepisu wskazuje, że stronami postępowania są: osoba, która w dniu 31 grudnia 1998r była właścicielem nieruchomości oraz Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Z odpisu księgi wieczystej nr [...] z dnia 28 marca 2006 r. prowadzonej przez Sąd Rejonowy W. wynika, że właścicielką nieruchomości, w skład której wchodzi działka nr [...] o pow. [...] m2, była w dniu 31 grudnia 1998 r. i jest obecnie J. L. Skarżącemu nie przysługuje do tej nieruchomości żaden tytuł prawny. Wprawdzie obydwoje małżonkowie wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 73 wyżej powołanej ustawy i po wydaniu decyzji przez organ I instancji obydwoje złożyli odwołanie, a organ II instancji nieprawidłowo uczynił stroną także B. L. (organ I instancji słusznie uznał, że stroną postępowania jest jedynie J. L.), to zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 511/00, LEX nr 54725). Zgodnie bowiem z treścią art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wyżej wskazano skarżący nie był i nie jest właścicielem działki nr [...], wobec czego nie przysługiwał mu status strony postępowania administracyjnego. Wprawdzie organ II instancji rozpoznając odwołanie B. L. naruszył przepis art. 28 kpa, lecz -w ocenie sądu - nie miało to wpływu na wynik sprawy. Gdyby organ II instancji prawidłowo, tj. z zachowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przeprowadził postępowanie wobec B. L., to winien był stwierdzić, że skarżący nie ma legitymacji prawnej do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r., a w rezultacie winien wydać rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego wobec niego. W sytuacji gdy organ niezasadnie uczynił skarżącego stroną, to okoliczność ta ma wpływ na ocenę prawa do złożenia skargi do sądu. Jak wyżej zaznaczono, takie uprawnienie przysługuje tylko tym skarżącym, którzy wykażą interes prawny wynikający z prawa materialnego normującego dany stosunek prawny (w niniejszej sprawie wynikający z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.). A contrario, inne osoby nie mają prawa do żądania dokonania przez sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji. Konkludując stwierdzić należy, że skoro skarżący nie posiada legitymacji skargowej uprawniającej do żądania kontroli zaskarżonej decyzji, to sąd nie może dokonać oceny merytorycznych zarzutów skargi przez niego wniesionej. Odnosząc się do skargi złożonej przez J. L., to wskazać należy, że skarżąca jako właścicielka działki niewątpliwie jest stroną niniejszego postępowania, jednakże skarga przez nią złożona jest niezasadna z przyczyn merytorycznych. Zgodnie z powołanym powyżej przepisem art. 73 ust. 1 ustawy z dnia13 października 1998 r. nabycie nieruchomości z mocy prawa uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: - zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną - pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego - brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Żaden przepis ustawy z dnia 13 października 1998 r., w tym art. 73, nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. O tym jakie drogi są drogami publicznymi rozstrzygają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Zgodnie z art. 1 tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Natomiast drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Ponadto zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, drogi publiczne dzielą się na następujące kategorie: krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne. O tym, które drogi są drogami krajowymi stanowi art. 5 ust 1 ustawy, a zgodnie z ustępem 2 tego artykułu minister właściwy do spraw transportu w drodze rozporządzenia zalicza drogi do kategorii dróg krajowych. Z kolei przepisy art. 6, 6a, 7 ustawy stanowią, które drogi są drogami wojewódzkimi, powiatowymi, gminnymi oraz w jaki sposób następuje zaliczenie ich do określonej kategorii. I tak zaliczenie do kategorii dróg wojewódzkich następuje w drodze uchwały sejmiku województwa; do kategorii dróg powiatowych w drodze uchwały rady powiatu, a zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Odnosząc te przepisy do treści art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wskazać należy, że sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Oznacza to, że nawet jeżeli na danej nieruchomości została urządzona droga, a nie została zaliczona przed dniem 1 stycznia 1999 r. w sposób przewidziany ustawą o drogach publicznych do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, to taka droga nie mogła zostać uznana za istniejącą w omawianym dniu drogą publiczną. W sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu, sporna działka przeznaczona jest pod projektowaną ul [...], jednakże inwestycja nie została zrealizowana. Wynika to wprost z treści pisma Zarządu Dróg Miejskich W. z dnia 9 lutego 2007 r., skierowanego do [...] Urzędu Wojewódzkiego, z wypisu z rejestru gruntów z dnia 28 marca 2006 r. Skoro przed dniem 1 stycznia 1999 r. działka skarżącej nie była zajęta pod drogę publiczną (a nie pod jakąkolwiek inną drogę), to już ten fakt nawet przy ewentualnym spełnieniu pozostałych warunków wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. uniemożliwia wydanie decyzji na podstawie wyżej wskazanego przepisu. Torowisko tramwajowe i chodnik, o czym jest mowa w skardze wprawdzie stanowią elementy drogi, o jakiej mowa w art. 4 pkt 1) i 2) ustawy o drogach, jednakże nie jest to wystarczające do uznania, że jest to droga publiczna, gdyż warunkiem tej ostatniej jest m.in. zaliczenie jej w określonym trybie i przez właściwy podmiot do jednej z kategorii dróg. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Również władanie działką przez instytucje komunalne bez spełnienia pozostałych przesłanek, o jakich mowa w przepisie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nie daje podstaw do wydania decyzji w powyższym trybie. Skarżąca we wniosku z dnia 30 marca 2006 r. wyraźnie wskazała, że domaga się wydania decyzji na podstawie przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i określiła jakiej nieruchomości dotyczy wniosek, gdzie jest ona położona, jak również, że według twierdzeń skarżącej jest zajęta pod drogę publiczną. Powyższy wniosek został rozpoznany, a organy obydwu instancji dokonały prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego, a ocena ta jest zgodna z prawem. Powoływanie się przez skarżącą na przepis art. 10 ust. 4 o drogach jest bezzasadny, gdyż wymaga on, aby odcinek drogi publicznej był nowo wybudowany oraz aby został zaliczony do kategorii drogi w ciągu której jest położony, przy czym dla zastosowania przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. zaliczenie musiałoby nastąpić przed dniem 1 stycznia 1999 r. Jak wyżej wskazano na działce skarżącej droga publiczna nie została zbudowana i nadal pozostaje w planach . Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, nie naruszają prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a więc z mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku