I SA/Wa 1732/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant referent – stażysta Katarzyna Matecka - Caban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. nr [...] (pkt 1) oraz stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] maja 1978 r. nr [...] (pkt 2). Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Naczelnik Gminy w [...] decyzją z [...] maja 1978 r., działając na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", stwierdził, że gospodarstwo rolne po H. B. o pow. [...] ha, położone we wsi [...] gmina [...], w skład którego wchodziły działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], stanowi własność Skarbu Państwa w stanie wolnym od obciążeń na rzecz osób trzecich. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że właściciel nieruchomości wyjechał na pobyt stały za granicę w dniu [...] maja 1978 r., pozostawiając ww. gospodarstwo rolne bez użytkownika. W tej sytuacji konieczne stało się jego przejęcie na Skarb Państwa celem uregulowania stanu prawnego. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w dniu [...] października 2014 r. wystąpili H. i H. małż. B. (poprzednio B.), wskazując, że decyzja ta nie została im nigdy doręczona, co pozbawiło ich możliwości wniesienia odwołania. Wnioskodawcy zarzucili również organowi, że nie udowodnił, że nastąpiło trwałe opuszczenie przedmiotowego gospodarstwa umożliwiające jego przejęcie przez Skarb Państwa. Naczelnik Gminy w [...] wydał bowiem swoje rozstrzygnięcie zaledwie trzy dni po ich wyjeździe, choć nie zrzekli się oni żadnych do niego praw. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] maja 1978 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że choć przejście nieruchomości w trybie art. 38 ust. 1 ustawy następowało z mocy prawa i brak było podstaw do wydania decyzji w tym przedmiocie, to jednak, stosownie do art. 38 ust. 6 ustawy, tytuł własności Państwa do nieruchomości wymienionych w ust. 1 i 3 podlegał wpisowi do księgi wieczystej na wniosek organów prezydiów powiatowych (miejskich, dzielnicowych) rad narodowych do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej, w odniesieniu zaś do nieruchomości rolnych – organów do spraw rolnictwa. W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się wniosek Naczelnika Gminy w [...] z [...] czerwca 1978 r. skierowany do Państwowego Biura Notarialnego w [...] o przeniesienie własności przedmiotowej nieruchomości stanowiącej uprzednio własność H. B. na rzecz Skarbu Państwa. W tej sytuacji, w ocenie Wojewody, kwestionowana w trybie nadzoru "decyzja" jest jedynie załącznikiem do ww. wniosku, stanowiącym potwierdzenie faktu zaistniałego z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawców organ wskazał, że kwestia niedoręczenia im decyzji stanowi przesłankę wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia jej nieważności. Organ nie zgodził się również z twierdzeniem, że nie została zbadana kwestia trwałego opuszczenia przedmiotowej nieruchomości. Choć bowiem badana decyzja wydana została trzy dni po wyjeździe H. B. wraz z rodziną, to z akt sprawy jednoznacznie wynika, że małż. B. dążyli do wyjazdu z kraju w cel stałego połączenia się z rodziną mieszkającą za granicą. W odwołaniu od powyższej decyzji H. B. i H. B. zarzucili organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie wydania decyzji pierwszej instancji - Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; w dacie wydania decyzji drugiej instancji - Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...]; art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wydania decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; art. 104 § 1 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że kwestionowana decyzja stanowiła jedynie załącznik do wniosku o wpis własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. i stwierdził nieważność decyzji z [...] maja 1978 r. Minister zauważył, że wydając decyzję z [...] maja 1978 r. Naczelnik Gminy w [...], jako podstawę prawną przejęcia gospodarstwa będącego przedmiotem sprawy, wskazał przepis art. 38 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowił, że nieruchomości, które przed dniem 9 maja 1945 r. stanowiły własność [...] lub [...] osób prawnych prawa publicznego, a na podstawie dotychczasowych przepisów prawnych nie przeszły na własność polskich osób prawnych, stanowiły własność Państwa. Zdaniem organu, przytoczony przepis ust. 1 zdaje się być oczywistą omyłką, co wnika z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia, w którym wskazuje się na wyjazd na pobyt stały za granicę dotychczasowego właściciela przejmowanego gospodarstwa. Niewątpliwie zatem Naczelnik oparł swoją decyzję na art. 38 ust. 3 ustawy, który dotyczył osób fizycznych i na mocy którego przejście własności nieruchomości na rzecz Państwa następowało z mocy samego prawa. Przepisy ustawy nie nadały przy tym żadnemu organowi administracji państwowej kompetencji do wydawania decyzji dotyczącej przejścia własności z mocy prawa na rzecz Państwa. Artykuł 38 ust. 6 ustawy stanowił jedynie, że tytuł własności Państwa do nieruchomości wymienionych w ust. 1 i 3 podlegał wpisowi do księgi wieczystej na wniosek organów prezydiów powiatowych (miejskich, dzielnicowych), a żadne przepisy nie wymagały urzędowego potwierdzenia określonych faktów, czy stanu prawnego. Rola właściwego organu sprowadzała się zatem jedynie do złożenia wniosku o wpis własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 3 ustawy, chwilą decydującą o przejściu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa był sam wyjazd właściciela z kraju, będący przyczyną utraty obywatelstwa polskiego. W tej sytuacji przy kontroli legalności orzeczenia Naczelnika Gminy w [...] poza zakresem badania organu nadzoru pozostają okoliczności wyjazdu małż. B. z Polski oraz ustalenie, czy w rzeczywistości doszło do przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W świetle powyższego w ocenie Ministra, koniecznym było uchylenie decyzji Wojewody [...] i stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 1978 r., z uwagi na jej wydanie bez podstawy prawnej. Minister uznał jednocześnie, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., bowiem skutki te w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nastąpiły z mocy samego prawa. Późniejsze zatem losy prawne przedmiotowych działek nie mogą być oceniane jako skutek tej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Nadleśnictwo [...] (dalej jako "skarżący"), wnosząc o jej uchylenie i zarzucając organowi naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1957 r. Nr 39, poz. 174 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie; 2. prawa procesowego, tj. art. 7 K.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 77 § 1 K.p.a. przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego; art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez nieuzasadnione uchylenie decyzji Wojewody [...]; art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie; art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędne uznanie, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] została wydana bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Minister nie dostrzegł, że w istocie podstawą wydania decyzji Naczelnika Gminy w [...] był art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Jak natomiast wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce jedynie wtedy, gdy decyzja faktycznie podstawy takiej nie posiada, nie zaś sytuacji, gdy jej nie wymienia, bądź wymienia ona niewłaściwy przepis. Wobec powyższego w ocenie skarżącego, niezasadne było w niniejszej sprawie stwierdzanie nieważności ww. decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, że z uzasadnienia kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji bezspornie wynika, że została ona wydana w trybie ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. W tej sytuacji nie ma żadnych podstaw aby sądzić, że orzeczenie Naczelnika Gminy w [...] z [...] maja 1978 r. wydane zostało w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. H. B. w piśmie procesowym z 6 czerwca 2018 r. również wniosła o oddalenie skargi i wskazała, że nie ma wątpliwości, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] wydana została na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy, a w konsekwencji brak było podstaw prawnych do jej wydania. Powyższe musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2017 r., którą uchylono decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. i stwierdzono nieważność decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] maja 1978 r. Na wstępie wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.). Przepis art. 156 § 1 K.p.a. nakłada zatem na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to naruszenie rażące. Z rażącym naruszeniem prawa mamy natomiast do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Reasumując, z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przeprowadził niniejsze postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z brzmienia art. 156 K.p.a. W doktrynie stwierdza się bowiem, że art. 156 § 1 K.p.a., zawierający pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności, dotyczy dwóch rodzajów wadliwości decyzji, tj. wadliwości polegającej na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwości polegającej na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. W utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się natomiast, że decyzją wydaną bez podstawy prawnej jest decyzja nie mająca podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że Minister uznał, że kontrolowana decyzja Naczelnika Gminy w [...] z [...] maja 1978 r. wydana została bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1pkt 2 K.p.a. W ocenie Sądu stanowisko to zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy decyzja Naczelnik Gminy w [...] jako podstawę prawną przejęcia gospodarstwa będącego przedmiotem sprawy wskazuje przepis art. 38 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że "nieruchomości, które przed dniem 9 maja 1945 r. stanowiły własność niemieckich lub gdańskich osób prawnych prawa publicznego, a na podstawie dotychczasowych przepisów prawnych nie przeszły na własność polskich osób prawnych, stanowią własność Państwa". Z brzmienia cytowanego przepisu wynika wyraźnie, że organ orzekający błędnie wskazał podstawę prawną swego rozstrzygnięcia, gdyż przepis ten dotyczył osób prawnych, a nie fizycznych, co winno samo w sobie skutkować nieważnością decyzji. Słusznie jednak organ odwoławczy uznał, że nie to jest powodem przyjęcia, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Niewątpliwie bowiem wydając kontrolowaną decyzję Naczelnik oparł ją na art. 38 ust. 3 ustawy, błędnie jedynie podając w jej sentencji art. 38 ust. 1 ustawy, jako podstawę swojego rozstrzygnięcia. Artykuł 38 ust. 3 ustawy stanowił bowiem, że nieruchomości stanowiące zgodnie z art. 2 ust. 1 lit b) dekretu z dnia 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich własność osób, którym wobec uznania przez nie stwierdzenia narodowości polskiej służyło obywatelstwo polskie, przechodzą z samego prawa na własność Państwa, jeżeli osoby te w związku z wyjazdem z kraju utraciły obywatelstwo polskie. Osoby te tracą prawo rozporządzania nieruchomością z dniem, w którym złożyły właściwym organom polski dowód osobisty i otrzymały dokument uprawniający do wyjazdu za granicę. Przejście na rzecz Państwa własności nieruchomości, o których mowa w ww. przepisie następowało z mocy samego prawa. Nie było zatem podstaw prawnych do rozstrzygnięcia tego typu sprawy w formie decyzji administracyjnej, co uczyniono w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 38 ust. 6 ustawy, tytuł własności Państwa do nieruchomości wymienionych w ust. 1 i 3 podlegał wpisowi do księgi wieczystej na wniosek organów prezydiów powiatowych (miejskich, dzielnicowych) rad narodowych do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej, w odniesieniu zaś do nieruchomości rolnych - organów do spraw rolnictwa. Organy administracji były więc jedynie uprawnione do złożenia wniosku o wpis prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej (co zostało w sprawie uczynione). Słusznie zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z [...] maja 1978 r. wydana została bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Powyższe wynika wprost z brzmienia przywołanych powyżej przepisów ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, a zatem wbrew zarzutom skargi nie można było zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2, czy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd zgodził się również ze stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że w odniesieniu do przedmiotowych działek art. 156 § 2 K.p.a. nie mógł być zastosowany. Nieodwracalny skutek prawny może wynikać tylko z orzeczenia administracyjnego, a nie z aktu prawnego jakim jest ustawa. Jak zasadnie podniesiono w zaskarżonej decyzji przejście na własność Skarbu Państwa wspomnianego gospodarstwa nie wymagało wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 38 ust. 3 ustawy przejście własności następowało z mocy prawa i nie wymagało wydania decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej ten fakt. Zdarzenie to wymagało jedynie ujawnienia w księdze wieczystej (art. 38 ust. 6 ustawy). Z tego względu, mimo wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] maja 1978 r., byt przedmiotowych działek nie uległ zmianie, bowiem podstawą ich nabycia przez Skarb Państwa był przepis ustawy, nie zaś wskazana decyzja. Nie można również podzielić zarzutu skargi, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja wydana została na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, nie zaś na podstawie art. 38 ustawy. Sporna decyzja z 1978 r., jak jednoznacznie wynika z jej treści, została wydana na podstawie konkretnie wskazanej w niej podstawy prawnej. Zarówno w jej sentencji, jak i uzasadnieniu powołano przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Niezasadne jest zatem żądanie dokonania kontroli tej decyzji w kontekście zupełnie innego aktu prawnego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działają na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.