I SA/Wa 1734/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz skarżącej E. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z nr [...] Minister Rozwoju (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].05.2019 r., znak: [...], stwierdzającą nabycie przez gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własność nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zaewidencjonowaną w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod numerem [...] w dniu [...].06.2014 r., a zajętą pod drogę gminną - ul. [...]. Ww. decyzja zapadła w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako ustawa). Stanowi on, że nieruchomości pozostające w dniu 31.12.1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1.01.1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odnosząc się do przesłanek z art. 73 ustawy organ podał w uzasadnieniu decyzji, że w dniu 31.12.1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego a właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) była E. Z. (KW nr [...]). Minister wskazał następnie, że 31.12.1998 r. ww. nieruchomość o pow. [...] ha była zajęta pod drogę publiczną co ustalono na podstawie: uchwały nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 17, poz. 186), na mocy której ulica [...] w gminie [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych, - art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przedmiotowa droga od dnia 1.01.1999 r. pozostawała drogą gminną, - protokołu nr 2 ustalenia zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną wg stanu z dnia [...].12.1998 r. nr [...], sporządzonego przez geodetę uprawnionego J. M. wraz ze szkicem przyjęcia przebiegu granic, - fragmentu mapy nieruchomości zgodnie z wykazem powierzchni zajętych pod drogę publiczną ul. [...] według stanu na dzień [...].12.1998 r. nr [...], sporządzonej przez geodetę uprawnionego J. M., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].06.2014 r. pod nr [...], z której wynika, że działka nr [...] była w dniu 31.12.1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Wg organu w dniu 31.12.1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczą: - rachunki nr [...], nr [...] za zimowe utrzymanie dróg w okresach 3.01.1998 r. - 31.01.1998 r., 1.02.1998 r. -5.02.1998 r. obejmujące ul. [...], - oświadczenie Wójta Gminy [...], zawarte we wniosku z dnia [...].01.2015 r., w którym stwierdza, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31.12.1998 r. pozostawała we władaniu Gminy [...] jako gminna droga publiczna - ul. [...]. Ulica ta według stanu na dzień 31.12.1998 r. posiadała nawierzchnię utwardzoną, wykonaną przez Gminę [...], w zakresie mediów gminnych wyposażona była w sieć wodociągową. Utrzymanie zimowe i letnie również było wykonywane przez Gminę. W skardze na ww. decyzję E. Z., (dalej jako skarżąca) zarzuciła, że działka nr [...] o pow. ok [...]m2 została jej bezprawnie zabrana bez wiedzy, zgody czy odszkodowania. Skarżąca wskazała, że grunt, o którym mowa, nie stanowił integralnej część jezdni oraz że nie miał takiego charakteru (pas drogowy nie został nigdy wydzielony obrzeżem czy w jakikolwiek inny sposób). Ponadto zanegowała twierdzenia organu jakoby wykonywał on na tym obszarze jakiekolwiek czynności pielęgnacyjne o co, jak wskazała, po wylaniu asfaltu w latach 80-tych zawsze dbała wyłącznie skarżąca i jej rodzina, uprawiając teren przed ogrodzeniem, siejąc trawę, kosząc ją i grabiąc liście. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowa działka jest w ciągłym użytkowaniu skarżącej, a co za tym idzie ustalenie, że pozostawała we władaniu gminy jest mylne. Skarżąca zwróciła uwagę, że przez odsunięcie się przez nią z ogrodzeniem do tyłu od osi jezdni ze względów bezpieczeństwa, działka (wydzielona z działki nr [...]) stanowi jedną z największych zabranych działek pod względem powierzchni spośród posesji na ulicy [...]. Dodatkowo skarżąca podniosła kwestie związane ze zniszczeniami trawnika dokonanymi na przedmiotowej działce w związku z postawieniem studni zbiorczej do kanalizacji oraz włazu do niej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, przesunięcie elementów kanalizacji zainstalowanych na zabranej działce do pierwotnej granicy działki tj. w pas jezdni oraz przywrócenia zdewastowanego trawnika i innych zniszczeń, w tym wjazdu na posesję, do stanu sprzed rozpoczęcia robót kanalizacyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Mimo, iż skarżąca nie wskazała w wywiedzionej skardze konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które zostały naruszone przez organ to Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Powyższe wynika z art 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej jako: "ppsa.", zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy w sposób wybiórczy i pobieżny zebrały materiał dowodowym a ocena organu co do spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy jest przedwczesna. Jak słusznie wskazał organ, przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy wymagają ustalenia przez organ administracji czy nieruchomość objęta postępowaniem nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czy była zajęta pod drogę publiczną, a przy tym, czy pozostawała we władaniu (w tym przypadku) gminy. W sprawie nie budzi wątpliwości, że sporna nieruchomość w końcu 1998 r. stanowiła własność "prywatną" i leżała w ciągu drogi, która z dniem 1 stycznia 1999 r. miała kategorię drogi publicznej. Sporne pozostawało czy ww. działka była zajęta pod drogę publiczną i czy pozostawała we władaniu zarządcy drogi. Dowodami na przebieg i wyodrębnienie drogi i władanie publiczne wskazanymi przez organ jest fragment mapy sporządzonej przez geodetę z adnotacją, że odzwierciedla stan na 31 grudnia 1998 r., uchwała nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, na mocy której ulica [...] w gminie [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych (...) itd. W ocenie Sądu ww. dokumentacja, na której opierał się organ przy rozpoznawaniu sprawy jest niewystarczająca do tego, by Sąd mógł zweryfikować wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko co do tego, czy ww. nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną czy też tylko leżała w jej ciągu. Przede wszystkim akta sprawy nie dają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie czy działka nr [...] znajduje się obecnie w pasie drogowym, a tym bardziej czy taki sam stan istniał na 31 grudnia 1998 r. Skarżąca zaprzecza takiemu twierdzeniu, wskazując, że mimo cofnięcia ogrodzenia, teren przed nim w dalszym ciągu użytkowany był i gospodarowany przez skarżącą a przy tym nie był zajęty pod drogę. Nie ma przy tym w sprawie, poza oświadczeniem Wójta Gminy [...] i fragmentem mapy przekonującego dowodu na to, że do 31 grudnia 1998 r. pas drogi obejmował sporną działkę, czemu zresztą skarżąca zaprzecza. Odnosząc się do kwestii mapy sporządzonej przez geodetę, która ma odzwierciedlać stan na 31 grudnia 1998 r. Sąd stwierdza, że z powodu braku w aktach sprawy protokołów granicznych czy też innych dokumentów, świadczących o przeprowadzeniu czynności geodezyjnych ustalania granic, mapa ta nie stanowi takiego rodzaju dowodu, na podstawie którego można niepodważanie ustalić stan faktyczny na datę 31 grudnia 1998 r. Powszechnie dostępny aktualny na datę orzekania obraz Google Maps, poddaje pod wątpliwość twierdzenia organu, że sporna działka stanowi część urządzonego pasa drogowego. Z mapy Google wynika jednoznacznie, że jedyną wyraźną granicą pasa drogowego na ul. [...] jest w istocie asfalt wylany na jezdni, zaś tereny przylegające bezpośrednio do asfaltu nie są w żaden sposób jednolicie zagospodarowane tak, by mogło to wskazywać, że stanowią one część pasa drogowego. Nie ma na nich obiektów inżynierskich, chodnika czy też wydzielonych miejsc przeznaczonych do ruchu. Na znacznej długości ul. [...], przy której położona jest działka nr [...] tereny sąsiednie są albo zadrzewione albo zostały zagospodarowane przez właścicieli tak, by stanowiły część wjazdową/wyjazdową do nieruchomości. Powyższe wyraźnie widać na przykładzie nieruchomości sąsiedniej (działka nr [...] - ul. [...]), na której aż do samego asfaltu położona jest kostka, ciągnąca się na całej ww. nieruchomości. Z kolei na innych posesjach ogrodzenie bądź areał pola czy łąki – sięga bezpośrednio do asfaltu, a jeszcze na innych ewentualne "pobocze" to wyłącznie teren użytkowany przez właścicieli posesji a więc teren przeznaczony na stricte prywatny postój czy parking. Nie ma żadnej jednolitości ani regularności w linii zobrazowanego na mapie "potencjalnego pasa drogowego" w porównaniu z rzeczywistym obrazem tego terenu. Opierając się na faktycznym, niejednolitym zagospodarowaniu przestrzeni wokół jezdni na działkach sąsiadujących i leżących po drugiej stronie jezdni do działki nr [...] trudno jest przyjąć, by mógł on aktualnie należeć do pasa drogowego, zgodnie z twierdzeniami organu, a tym bardziej aby był to pas drogowy ponad dwie dekady temu. W sprawie nie ma sporu co do tego, że ul. [...] stanowiła w dacie istotnej z punktu widzenia ustawy drogą publiczną pozostającą we władaniu zarządcy drogi. W kontrolowanej sprawie nie wykazano natomiast, że działki przylegające do zajętego pod drogę publiczną pasa jezdni (asfaltu) stanowiły element pasa drogowego w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd powziął istotne wątpliwości co do prawidłowości ustaleń organu co do tego, że na dzień 31 grudnia 1998 r., a więc 23 lata temu działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) rzeczywiście stanowiła część pasa drogowego, skoro obecnie, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, takie ustalenie nie jest oczywiste. Przywołany przez organ art. 73 ustawy nie służy regulacji stanów prawnych dróg w ogóle, a w szczególności nie może być wykorzystywany na potrzeby sporządzenia dokumentacji w celu poszerzenia drogi publicznej. Istotą tej regulacji jest odzwierciedlenie w dokumentacji geodezyjnej, a następnie w księgach wieczystych, rzeczywistego stanu faktycznego pod drogami publicznymi w dniu 31 grudnia 1998 r. – ze skutkiem płynącym z przepisów ustawy. Skoro jednak powszechnie dostępny publiczny portal wskazuje aktualnie na inne zagospodarowanie gruntów bezpośrednio przylegających do ul. [...], niż wynika to z dołączonej do akt mapy (zresztą nieregularnej gdy chodzi o przebieg granic, a więc poddającej w wątpliwość zakres faktycznego pasa drogowego w tym jego szerokości), to tym bardziej kategoryczne twierdzenia strony skarżącej co do zagospodarowania ww. terenu prywatną zielenią powinny być zweryfikowane przez organ np. wizją w terenie i np. przesłuchaniem właścicieli sąsiednich nieruchomości. Jest to szczególnie istotne wobec regulowania stanu prawnego drogi publicznej wg stanu faktycznego sprzed ponad dwóch dekad. Tego typu dodatkowe czynności weryfikujące faktyczny przebieg pasa drogowego nie byłyby rzecz jasna konieczne, gdyby np. sporna działka od ok 30 lat była zajęta pod urządzony ze środków publicznych chodnik bądź pozostawałaby w świetle jezdni pokrytej asfaltem. Wobec tego zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą należało uchylić celem przeprowadzenia w sprawie pełnego postępowania wyjaśniającego, a następnie dokonania przez organ analizy tak zgromadzonego materiału dowodowego. Organy w tej sprawie przytoczyły argumenty na okoliczność istnienia drogi publicznej i sprawowania nad nią zarządu. Nie wykazały natomiast, że działka skarżącej i sąsiednie nieruchomości 31 grudnia 1998 r. tworzyły pas drogi publicznej. Na tym etapie sprawy Sąd nie przesądza jej wyniku. Zadaniem Sądu nie jest "rozstrzyganie" sprawy za organ administracji a jedynie kontrola prawidłowości zapadłego rozstrzygnięcia – w szczególności pod względem oceny zgromadzonego w aktach materiału dowodowego. Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni stanowisko Sądu zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu i przeprowadzi prawidłowo postępowanie dowodowe w celu ustalenia czy w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy. Organ zobowiązany będzie przedstawić argumenty przemawiające za słusznością i zasadnością podjętego rozstrzygnięcia, w oparciu o szerzej zgromadzony materiał dowodowy, skupiając się przede wszystkim na zweryfikowaniu faktycznego przebiegu pasa drogowego w dacie istotnej z punktu widzenia zastosowanych przepisów. Kwestie zastosowania środków dowodowych w tym zakresie Sąd pozostawia do uznania organu. Uwzględniając powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842). Na marginesie wskazać należy, że wywiedzione w skardze żądanie skarżącej o przesunięcie elementów kanalizacji zainstalowanych na działce oraz usuniecie zniszczeń trawnika nie podlega ocenie w tym postępowaniu. Ewentualne dochodzenie roszczenia o przywrócenia stanu zgodnego z prawem można dochodzić na drodze postępowania cywilnego, przy czym o zasadności twierdzeń skarżącej tut. Sąd w żadnej mierze nie ocenia.