I SA/Wa 1736/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia NSA Anna Lech (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Bożena Dąbkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2005 r. sprawy ze skargi M. i C. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych oddala skargę. I SA/Wa 1736/04 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] października 1990 r., nr [...] oddającej w użytkowanie wieczyste na rzecz W. i S. D. nieruchomość położoną w A. przy ul.[...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m² oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w A. z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...] o przekształceniu dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego powyższej nieruchomości w prawo własności na rzecz W. i S. D. i orzekł, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] października 1990 r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w A. z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury przedstawił następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 1984 r., nr [...] Naczelnik Miasta A. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w A. przy ul. [...] oraz o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na rzecz M. i C. P. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1984 r., nr [...]. Następnie wyrokiem z dnia 7 listopada 1990 r., sygn. akt IV SA 945/90 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1984 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Miasta A. z dnia [...] czerwca 1984 r. W dniu [...] października 1990 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w W. decyzją nr [...] orzekł o oddaniu w użytkowanie wieczyste W. i S. D. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m², położonej w A. K. przy ul.[...]. Umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste została zawarta w formie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1990 r. Rep. [...] w Państwowym Biurze Notarialnym w W. przed notariuszem [...]. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w A. orzekł o przekazaniu dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności na rzecz W. i S. D. W dniu [...] lutego 2004 r. M. i C. P. wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] października 1990 r. oddającej w użytkowanie wieczyste na rzecz W. i S. D. nieruchomość położoną w A. przy ul.[...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m² oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w A. z dnia [...] listopada 1998 r. o przekształceniu dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego powyższej nieruchomości w prawo własności na rzecz W. i S. D. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższej decyzji. Od decyzji organu wojewódzkiego odwołanie wnieśli W. i S. D. podnosząc, iż w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Minister Infrastruktury stwierdził, że wywłaszczona nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste w trakcie toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowania dotyczącego oceny legalności decyzji Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 1984 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Miasta A. z dnia [...] czerwca 1984 r. Zgodnie jednak z art. 201 § 1 kpa, w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia skargi na decyzje organów z 1984 r. wniesienie skargi na decyzję administracyjną nie wstrzymywało wykonania decyzji. Jednakże organ administracji państwowej przed przekazaniem skargi do sądu administracyjnego mógł z urzędu lub na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy nie wynika, aby wstrzymano wykonanie zaskarżonych decyzji, a umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste została zawarta w formie aktu notarialnego w dniu [...] grudnia 1990 r., Rep. [...] w Państwowym Biurze Notarialnym w W. przed notariuszem M. P. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji działając według swojej właściwości, nie ma możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych na skutek zbycia nieruchomości (wyrok NSA z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt I SA 119/99, pobl. LEX nr 48619). Kompetencje organów administracji nie pozwalają bowiem na rozwiązywanie czy unieważnienie aktów notarialnych (m.in. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1395/97, publ. LEX nr 45679). Mając powyższe na uwadze organ orzekający powinien dokonać oceny, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 2 kpa, uniemożliwiające stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na nieodwracalne skutki prawne. W wyroku z dnia 26 lutego 1990 r., sygn. akt IV SA 1114/97 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nieodwracalność skutków prawnych przy dokonywanym obrocie nieruchomościami względem osób trzecich odnosi się do ochrony tych osób zgodnie z ochroną wynikającą z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (publ. LEX nr 45849). Również w wyroku z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 46/94 Sąd Najwyższy wyraził pogląd, iż "zasada ochrony osób, które nabyły prawa w dobrej wierze opierające się na rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych koresponduje z zasadą art. 8 kpa, którą zgodnie z ustalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego – należy rozumieć również w ten sposób, iż uchybienia organu administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela działającego w dobrej wierze". (pub. OSNP 1995/5/58). Ponadto w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości przez Sąd Rejonowy w W., w dniu wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jako właściciel figurował nadal Skarb Państwa, Urząd Miejski w A. Uznano, że W. i S. D. działali w dobrej wierze. W konkluzji Minister Infrastruktury mając na uwadze art. 156 § 2 kpa stwierdził, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] października 1990 r. została wydana z naruszeniem prawa. Natomiast nie ma podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w A. z dnia [...] listopada 1998 r., bowiem nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Została ona bowiem wydana w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. Filia w A. z dnia [...] października 1990 r. pozostająca w obrocie prawnym. Na decyzję Ministra Infrastruktury złożyli skargę M. i C. małżonkowie P. i zarzucili: 1) nieważność postępowania w rozumieniu art. 379 pkt 2 kpc bowiem odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] zostało wniesione przez pełnomocnika będącego doradcą podatkowym, który nie może nim być w tym postępowaniu, bowiem nie dotyczy ono obowiązków podatkowych, co oznacza brak należytego umocowania pełnomocnika, a tym samym prowadzi do nieważności postępowania, 2) naruszenie art. 156 § 1 przez błędną jego wykładnię w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w A. z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...]. Skarżący wnieśli o: 1) o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2004 r., nr [...] i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...], ewentualnie: 2) w przypadku nie stwierdzenia nieważności, o zmianę zaskarżonej decyzji w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...] i stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że zgodnie z przepisami postępowania pełnomocnikiem w sprawie może być adwokat i radca prawny. W sprawach dotyczących obowiązków podatkowych może być doradca podatkowy. Sprawa niniejsza nie dotyczy obowiązków podatkowych i w związku z tym doradca podatkowy nie może reprezentować strony przeciwnej. Stroną przeciwną W. i S. D. reprezentował doradca podatkowy mgr J. S. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego wniesienie odwołania przez pełnomocnika, który nie może nim być, oznacza brak należytego umocowania pełnomocnika co prowadzi do nieważności postępowania w rozumieniu art. 379 pkt 2 kpc. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28 lipca 2004 r., sygn. akt III CZP 32/04. W tym stanie rzeczy postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] jest nieważne i decyzja ta się uprawomocniła. Minister Infrastruktury błędnie zinterpretował i uzasadnił odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w A. K. z dnia [...] listopada 1998 r. przyjmując, że została ona wydana w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] października 1990 r. pozostającą w obrocie prawnym. Minister stwierdził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Kierownik Urzędu Rejonowego już w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 1990 r. wiedział nie tylko, że toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w W. z dnia [...] sierpnia 1984 r., ale także o wyznaczonej dacie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Znany był mu także wyrok Sądu z dnia 7 listopada 1990 r. Pomimo to pośpiesznie dokonał podpisania aktu notarialnego. Działał z całą świadomością w złej wierze. Również w złej wierze działali W. i S. D., którzy także o wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wiedzieli, bowiem sprawa była nagłośniona również w miejscowej prasie i znana społeczeństwu w A. Nie można więc mówić o dobrej wierze ani Kierownika Urzędu Rejonowego ani małżonków D. Skoro została stwierdzona nieważność decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w W. i działa ona ex tunc, to uchylone zostały wszystkie skutki prawne jakie mogły powstać od daty jej wydania. W dacie podpisania obydwu aktów notarialnych nieruchomość nie była wywłaszczona, a więc właścicielami są nadal małżonkowie M. i C. P., zatem obydwie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 4 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zachodzi zatem podstawa do stwierdzenia nieważności obydwu decyzji. W odpowiedzi na skargę W. i S. D. wskazali, że nie sposób pogodzić się z zarzutami wskazanymi w skardze. Postępowanie tak przed Wojewodą [...] jak i Ministrem Infrastruktury toczyło się w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 33 § 1 kpa stanowi, kto może być pełnomocnikiem strony, może nim być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Z tego co jest im wiadome J. S., pełnomocnik na etapie postępowania przed Wojewodą [...] i Ministrem Infrastruktury zdolność taką posiadał i nie został jej pozbawiony. J. S. nie wnosił w ich imieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w związku z tym wywodzony zarzut skargi jest bezpodstawny, brak mu prawnego uzasadnienie. Gdyby przyjąć logikę skarżących, to we wszystkich sprawach toczących się w trybie postępowania administracyjnego, a z takim postępowaniem mamy do czynienia przed Wojewodą i Ministrem, strona mogła być reprezentowana wyłącznie przez pełnomocnika będącego adwokatem bądź radcą prawnym. Takiego zapisu w kodeksie postępowania administracyjnego nie ma i w związku z tym zarzut niewłaściwej ich reprezentacji jest chybiony. Co do zarzutu działania w złej wierze, to jest on gołosłowny, nie poparty nie tylko żadnymi dowodami, ale wręcz sugeruje im sprzeniewierzenie się prawu. Sprawa skarżących wcale nie była znana w lokalnym społeczeństwie, nikt o niej nawet nie wspominał w czasie od 7 listopada 1990 r. do początku 2004 r., a wiec bez mała 13 lat. Nieruchomość jaką nabyli od Skarbu Państwa była nieruchomością zabudowaną, właścicielem istniejącego tam budynku była [...] i od niego nabyli ten właśnie budynek. Podnieśli, że działali w dobrej wierze, nie byli bowiem stroną w postępowaniu wywłaszczeniowym i nie mogli znać ogłoszonego wyroku sądu administracyjnego. Utwierdzeni w słuszności swoich praw, dnia 17 lipca 1998 r. wystąpili do Urzędu Miasta w A. z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. prawo takie zostało przekształcone. W dniu [...] marca Sąd Rejonowy w W. dokonał zmiany wpisu w dziale II księgi wieczystej KW [...] stwierdzając, że właścicielami powyższej nieruchomości są małżonkowie D. Powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 1994 r. IV SA 674/93: 1) nieodwracalność skutków prawnych z art. 156 § 2 kpa rozpatrywać należy nie w sferze faktów, a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swej działalności organ administracji, 2) jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować aktu administracyjnego indywidualnego, nie może także skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Przytoczyli też tezę wyroku Sądu Najwyższego - Izby Administracyjnej Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 października 1994 r., III ARN publ. OSNAPiUS 1995/5, poz. 58, która brzmi: "Zasada ochrony osób, które nabyły prawa w dobrej wierze opierając się na rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych koresponduje z zasadą art. 8 kpa, którą zgodnie z ustalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - należy rozumieć również w ten sposób, iż uchybienia organu administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela działającego w dobrej wierze". Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie mogła być uwzględniona. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji ostatecznych, to jest o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w A.: - z dnia [...] października 1990 r. w sprawie oddania W. i S. małżonkom D. w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w A. przy ul. [...] o pow. [...] m², - z dnia [...] listopada 1998 r. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tej działki w prawo własności. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem w nowej sprawie, w której bada się wyłącznie występowanie przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Gdyby nawet któraś z tych przesłanek wystąpiła, to zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutku prawnego należy rozpatrywać mając na względzie kompetencje i zakres właściwości organów administracji publicznej. Jeżeli cofnięcie, zmienienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy mamy do czynienia z nieodwracalnością skutku prawnego. Oznacza to, że odwrócenie skutku prawnego jest prawnie niedostępne dla organów administracji publicznej działającej w granicach obowiązującego prawa publicznego i w formach prawnych właściwych dla administracji. W niniejszej sprawie nieodwracalność skutku prawnego polega na tym, że będące przedmiotem postępowania działka nr [...] o pow. [...] m², położona w A. została umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1990 r., Rep. [...] sporządzonego w Państwowym Biurze Notarialnym w W. oddana w użytkowanie wieczyste W. i S. D. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego może nastąpić na podstawie art. 240 kc., a sprawa taka rozstrzygana jest przed sądem powszechnym, a nie przed sądem administracyjnym. W tej sytuacji Minister Infrastruktury zgodnie z art. 156 § 2 kpa uznał, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa, lecz nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] października 1990 r. oddającej w użytkowanie wieczyste działkę nr [...], która poprzedzała umową zawartą w formie aktu notarialnego. Natomiast organ pierwszej instancji, to jest Wojewoda [...] naruszył przepis art. 156 § 2 kpa, gdyż nie wziął pod uwagę nieodwracalnych skutków prawnych. Orzeczenie, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa nie eliminuje jej z obrotu prawnego. Nadto nadal istnieje ważna umowa o oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w A. z dnia [...] listopada 1998 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W odniesieniu do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie jest zasadny pogląd, iż w postępowaniu administracyjnym nie może być pełnomocnikiem uczestników postępowania doradca podatkowy. Zgodnie bowiem z art. 33 § 1 kpa pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Taka osoba fizyczna może zatem być pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym niezależnie od tego jaki zawód wykonuje, inaczej niż jest to w postępowaniu przez sądem administracyjnym. Zarzut skargi, że organ w dniu oddania gruntu w użytkowaniu wieczyste wiedział, że toczy się postępowanie administracyjne zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, choć trudny do udowodnienia, nie zmienia postaci rzeczy, co podkreślił organ drugiej instancji, że w dacie [...] grudnia 1990 r., to jest w dacie zawarcia aktu notarialnego o oddanie działki nr [...] w użytkowanie wieczyste W. i S. małżonkom D. była ona wpisana w księdze wieczystej nr [...] na rzecz Skarbu Państwa jako właściciela. Nadto podnieść należy, że skarga C. P. uległa oddaleniu z tego względu, gdyż nie wykazał interesu prawnego w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z § 5 umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1950 r. Rep. nr [...] nieruchomość o pow. [...] m² położona w A. została nabyta przez M. P. z jej majątku odrębnego, co wyraźnie przyznał C. P. stawający do tego aktu. Z tych wszystkich względów sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.