I SA/Wa 1737/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w [...]. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], utrzymującej w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...], stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Rady narodowej miasta W. z dnia [...] września 1951 r. orzekło na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. a contrario o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], utrzymano w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...], o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...], stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w miasta W. z dnia [...] września 1951 r. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. K. W wyniku złożonej przez niego skargi toczyło się przed sądem postępowanie pod sygn. akt: I SA/Wa 1282/07. W toku przedmiotowego postępowania zostały przedłożone Sądowi przez adwokata J. S. postanowienia spadkowe po G. S. i R. S., jak również pełnomocnictwa do działania w imieniu K. S., M. S. oraz M. S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 listopada 2007 r. r., sygn. akt I SA/Wa 1282/07, dopuści! do udziału w postępowaniu sądowym K. S., M. S. oraz M. S. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1282/07, Sąd oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. Kolegium wskazało, że wyrok ten pozostaje prawomocny. Kolegium wskazało, że w dniu 9 października 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] upłynął sprzeciw Prokuratora Okręgowego w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. W jego uzasadnieniu wskazano, m.in. (...) zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 29 k.p.a.. Kolegium skierowało decyzje z dnia [...] czerwca 2007 r., do osób nieżyjących tj. do G. S. i R. S. Z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...]Wydział I Cywilny z dnia [...] marca 2002 r., sygn. akt [...], dotyczącego stwierdzenia nabycia spadku po G. S. wynika, że zmarła ona w dniu [...] stycznia 2002 r. Natomiast z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział I Cywilny z [...] marca 2003 r., sygn. akt [...] w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po R. S. wynika, że zmarł on [...] października 2002 r. Kolegium wskazało, że Prokurator zapoznając się z aktami postępowań administracyjnych prowadzonych w sprawie nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], stwierdził, że w przedmiotowych aktach postępowań administracyjnych znajdują się ww. postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po G. S. i o stwierdzeniu nabycia spadku po R. S. Kolegium w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podkreśliło, że zaskarżona decyzja badana była przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - wyrok z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1282/07, którym to wyrokiem skarga A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. - została oddalona. Tak więc, w ocenie Kolegium, w zakresie wskazanym w sprzeciwie nie ma podstaw do badania przedmiotowej decyzji. Kwestia śmierci G. S. i R. S. znana była Sądowi, o czym świadczy choćby postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 20 listopada 2007 r. roku, sygn. akt: I SA/Wa 1282/07 o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu sądowym K. S., M. S. oraz M. S. Organ wskazał, że okoliczność, iż decyzja z 13 czerwca 2007 r., została przez Kolegium skierowana do osób nieżyjących tj. do G. S. i R. S. nie stała się powodem stwierdzenia przez Sąd jej nieważności. Kolegium wskazało także, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydal, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Kolegium wskazało, że oznacza to, że organ administracji publicznej winien jest podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w tym orzeczeniu, bowiem ocena taka wiąże wszystkie organy tak długo jak długo orzeczenie nie zostanie uchylone lub nic ulegną zmianie przepisy prawa. Reasumując Kolegium wskazało, że ponowne rozpatrywanie podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji naruszałoby art. 170 i 171 P.p.s.a. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. W. i Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując stanowisko, że skoro decyzja Kolegium z dnia [...] czerwca 2007 r. podlegała już kontroli Sądu, a wyrok ten jest prawomocny, to nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności. Dodatkowo Kolegium przytoczyło w uzasadnieniu swojej decyzji treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] zarzucając jej naruszenie art. 50 § 1 P.p.s.a. które polegało na nietrafnym przyjęciu, iż sąd administracyjny rozpatrując skargę pochodzącą od osoby nie posiadającej zdolności skargowej może badać legalność skarżonego aktu administracyjnego; niesłusznym potraktowaniu oddalenia przez sąd administracyjny skargi pochodzącej od podmiotu nie posiadającego zdolności skargowej jako zamknięcia drogi do stwierdzenia we właściwym trybie nieważności kwestionowanej tą skargą decyzji pomimo istnienia po temu przesłanek, co w rezultacie doprowadziło do naruszenia art. 156 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, które polegało na nie stwierdzeniu nieważności decyzji pomimo skierowania jej do osoby nie będącej stroną w sprawie (osoby zmarłej). Z uwagi na powyższe wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tegoż Kolegium z dnia [...] lipca 2013 r. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że powołana przez Kolegium uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może odnosić się do wypadków, gdy nastąpiło oddalenie skargi z uwagi na wniesienie jej przez podmiot nie posiadający zdolności skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. W jego ocenie, gdyby tok rozumowania Kolegium uznać za poprawny trzeba by jednocześnie potraktować art. 50 § 1 P.p.s.a. jako przepis zbędny. W ocenie Prokuratora, gdyby sąd mógł orzekać co do istoty sprawy nawet w razie wniesienia skargi przez osobę nie mającą zdolności skargowej, to jakiż cel miałoby wprowadzenie do ustawy zamkniętego katalogu podmiotów, które zdolność skargową posiadają. Potraktowanie w uzasadnieniu decyzji kwestionowanej niniejszą skargą art. 50 § 1 P.p.s.a., jako przepisu nie mającego znaczenia przy rozpatrywaniu skargi na decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2007 r, wniesionej przez A. K., stanowi oczywistą obrazę tego przepisu. Wskazał także, że z oczywistych powodów nie jest dopuszczalne badanie legalności decyzji administracyjnej przez organ administracji w sytuacji, gdy ocena jej zgodności z prawem została dokonana wcześniej przez sąd. Nie można stąd jednak wyprowadzać tezy, że niemożność zbadania zgodności z prawem aktu administracyjnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym z powodu braku legitymacji skargowej po stronie skarżącego i oddalenie skargi z tej przyczyny, powoduje następczą niemożność dokonania oceny jej legalności w trybie przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. Ponadto w jego ocenie na uwadze mieć trzeba art. 156 § 1 k.p.a., który przewiduje obligatoryjne stwierdzenie nieważności decyzji w razie zajścia okoliczności w tym artykule przewidzianych, w tym również w razie skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu. Poza sporem w sprawie niniejszej jest, że kwestionowana przez Prokuratora z powodu skierowania jej do osób zmarłych , decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia[...] czerwca 2002 r. – która zapadła w wyniku wznowienia postępowania zainicjowanego przez M. M. – właściciela lokalu nr [...], odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji wydanej przez SKO w [...] z dnia [...] lutego 1999 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] września 1951 r. odmawiającego byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] – była przedmiotem skargi A. K., skierowanej do tutejszego Sadu w ramach postępowania zakończonego wyrokiem o sygn. I SA/Wa 1282/07, który wydany został w dniu 22 stycznia 2008 r. Wydając zaskarżoną decyzję organ przywołał treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/ONSA i WSA 2010/2/11, który stwierdził, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. W motywach uzasadnienia do powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. , czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Niemniej możliwa jest także taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną) albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji. W niniejszej sprawie decydującą okolicznością jest jednakże fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyrok z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1282/07, w konsekwencji rozpoznania skargi złożonej przez A. K., który w sprawie nie posiadał legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 §1 P.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać skutecznej czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego (wyrok NSA z dnia 21 maja 1999 r. I SA 1456/98). Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego ma z racji interesu prawnego strona postępowania administracyjnego. Skarżący w sprawie zakończonej omawianym wyżej wyrokiem tutejszego Sądu, był w dacie jego wydania lokatorem budynku położonego przy ul. [...] w W. Już w treści skargi wskazał na ten fakt argumentując swoje żądanie faktycznym interesem jako mieszkańca nieruchomości, który ma wątpliwości czy "osoby aktualnie nią zarządzające mają prawo do władania całą nieruchomością". Skoro zatem A. K. nie był stroną przedmiotowego postępowania, a swoje prawo do lokalu mieszkalnego wywodził ze stosunku obligacyjnego prawa najmu i nie posiadał uprawnień prawnorzeczowych do nieruchomości, to nie posiadał skutecznej legitymacji skargowej w sprawie. Tym samym jeśli kwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nie podlegała kontroli merytorycznej wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie to argumentacja organów administracji nie zasługuje na aprobatę. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 152 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie.