I SA/Wa 1738/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz Z. G. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 1738/20 UZASADNIENIE Minister Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. G., od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...] stwierdzającej, że Gmina Miasto [...] nabyła z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawo własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – ulicę [...] i ulicę [...], położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) stwierdził, że Gmina Miasto [...] nabyła z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawo własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ulicę [...] i ulicę [...], położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] 0 powierzchni [...] ha. dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Z. G. od wskazanej wyżej decyzji Wojewody [...] - Minister Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2020 r. utrzymał ją w mocy. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 nastąpiło więc, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość: 1. nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, 2. była zajęta pod drogę publiczną, 3. pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Odnosząc się do pierwszej przesłanki organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i nr [...], zarówno w dniu 31 grudnia 1998 r. jak i obecnie stanowi własność Z. G., zgodnie z umową darowizny z dnia [...] kwietnia 1993 r. sporządzoną w formie aktu notarialnego rep. A nr [...], co potwierdza księga wieczysta [...]. Tak więc, w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, co oznacza, że przesłanka własności została spełniona. Odnosząc się do drugiej przesłanki zajęcia nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. organ wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ulice [...] i [...] w [...] stanowiły drogę publiczną lokalną miejską, co ustalono na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1987 r. nr [...], w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich, na terenie miast województwa [...]. Z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się drogami gminnymi, zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Aktualnie ulica [...] i ulica [...] w [...] oznaczone są odpowiednio numerami [...] i [...], na podstawie uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 470), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z przepisu tego bezspornie wynika, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby zyskała taki status musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i ta przesłanka została spełniona. Natomiast o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia lub sposób korzystania w dniu 31 grudnia 1998 r. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się mapa do celów prawnych, sporządzona przez geodetę uprawnionego C. M., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 2018 r. pod numerem [...], na której geodeta uprawniony przedstawił granice podziału nieruchomości zajętej pod drogę publiczną zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Powyższy dokument potwierdza, że działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, znajdowały się w tym dniu w pasie drogi publicznej. Organ podkreślił, że dokument sporządzony przez uprawnionego geodetę, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 Kpa, a więc korzysta z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów, w tym także oświadczeń woli o charakterze cywilnoprawnym. Wzruszenie mocy dowodowej takiego dokumentu jest możliwe wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu. Organ zaznaczył, że skarżący nie przedstawił dowodów, zgodnych ze stanem na 1998 r., które mógłby podważać powyższe ustalenia geodety. Ostatnią przesłanką stwierdzenia nabycia prawa własności na podstawie art. 73 ust. 1 ww. ustawy jest pozostawanie nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Organ zaznaczył, że władanie nieruchomością to dokonywanie przez jednostki organizacyjne Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego względem nieruchomości określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego. Dla udowodnienia przesłanki władania należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z modernizacją lub utrzymaniem drogi, np. jej konserwacją czy odśnieżaniem. Organ podkreślił, że do środków dowodowych służących do wykazania spełnienia przesłanki władztwa publicznego zaliczyć można w szczególności: a) dokumenty obejmujące okres przed lub datę 31 grudnia 1998 r., np.: - pozwolenie na budowę oraz dokumentację powykonawczą, w tym protokoły zdawczo-odbiorcze inwestycji, - umowy dotyczące budowy urządzeń infrastruktury technicznej, utrzymania, modernizacji, remontu i ubezpieczenia drogi oraz dokumenty finansowe związane z wykonaniem ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi, np. faktury i rachunki, - metryki drogi wskazujące na prowadzenie robót, - zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ustawy o drogach publicznych). b) dowód z zeznań świadków, którymi mogą byó pracownicy firm świadczących usługi w zakresie utrzymania, modernizacji, remontu i ochrony dróg oraz właściciele nieruchomości sąsiednich, c) dowód z przesłuchania właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę. Przy czym dla wykazania władania publicznoprawnego nie jest konieczne wymienienie w dokumentach mających je potwierdzać, numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład danej ulicy. Organ przenosząc te rozważania na grunt sprawy niniejszej wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznoprawnym, co ustalił na podstawie: - pisma Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] stycznia 1987 r. L. dz. [...] wraz z załącznikiem dotyczącym remontu m. in. Ulicy [...], - zlecenia Urzędu Miasta w [...] z dnia [...] lipca 1991 r. i z dnia [...] lipca 1991 r. na wyrównanie nawierzchni żwirowej ulicy [...], - protokołu z kontroli i oznakowania oraz stanu nawierzchni ulic w [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. znak [...] dotyczącego m. in. ulicy [...]. - pisma Urzędu Miasta w [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. znak [...] wraz z notą księgową dotycząca remontu nawierzchni żwirowej na ulicy [...], - pisma Urzędu Miasta w [...] z dnia [...] lutego 1993 r. znak [...], dotyczącego remontu nawierzchni żwirowej na ulicy [...], - rachunku nr [...] za remont m.in. ulicy [...] po okresie zimowym. W aktach sprawy znajduje się też oświadczenie Burmistrza [...] zawarte we wniosku z dnia [...] listopada 2017 r., zgodnie z którym ulice [...] i [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu Burmistrza [...] jako zarządcy, który od 1991 r. zajmował się bieżącym utrzymaniem tych dróg polegającym na odśnieżaniu, oczyszczaniu, remontach i modernizacji. Organ wskazał, że powyższe ustalenia dowodzą występowania w przedmiotowej sprawie wszystkich wymaganych przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Skargę na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. G. Zaskarżonej decyzji zarzucał: 1. Naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie sprawy i dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego w szczególności polegające na braku dostatecznego wyjaśnienia istniejącego w sprawie stanu faktycznego tj. ustalenia czy będące moją własnością działki o nr [...] i [...] pozostawały w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Miasta [...] i były zajęte pod drogę gminną; 2. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 76 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, że dokument sporządzony przez geodetę uprawnionego - mapa do celów prawnych jest dokumentem urzędowym t korzysta z domniemania prawdziwości także co do części w jakiej geodeta stwierdza zgodność ujawnionego na mapie stanu faktycznego ze stanem istniejącym w przeszłości. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Lit. a) i c) p.p.s.a. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że najbardziej istotnym zarzutem wniesionego odwołania od decyzji Wojewody [...] był brak wyjaśnienia kwestii czy i w jakiej części nastąpiło zajęcie nieruchomości skarżącego pod drogę, wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Skarżący podkreślił, iż organ wskazywał, że sporządzona przez geodetę mapa musi zawierać stosowną adnotację potwierdzającą, że obrazuje ona stan na dzień 31 grudnia 1998 r., ale jej akceptacja jako dowodu może nastąpić jedynie w sytuacji braku innych dowodów. Zauważył że pismem z dnia [...] Listopada 2018 r. jego pełnomocnik złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z 3 zdjęć lotniczych pozyskanych z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z [...] sierpnia 1996 r. [...] sierpnia 1997 r. oraz [...] sierpnia 2004 r. Faktycznie ten wniosek został zignorowany. Dowód ten nie został bowiem w ogóle przeprowadzony. Organ stwierdził jedynie, że w aktach sprawy znajduje się mapa do celów prawnych, sporządzona przez geodetę uprawnionego C. M., na której geodeta uprawniony przedstawił granice podziału nieruchomości zajętej pod drogę publiczną zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Zdaniem organu powyższy dokument potwierdza, że działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. znajdowały się w tym dniu w pasie drogi publicznej. Skarżący zarzucił, że nie jest wiadome na podstawie jakich dowodów geodeta arbitralnie stwierdził, że pomiar działek jaki wykonał on w maju 2018 r był identyczny ze stanem istniejącym w dniu 31 grudnia 1998 r. Skarżący kwestionuje prawidłowość uzasadnienia decyzji odnośnie wykazania przesłanki władania nieruchomością, gdyż sam fakt wymienienia określonych dokumentów dla wykazania jakiejkolwiek okoliczności jest co do zasady daleko niewystarczające. Jego zdaniem organ dopuścił się uchybień proceduralnych tj. naruszenia art. 107 § 3 Kpa. Skarżący wskazał, że nie jest jego rolą domyślanie się co organ miał na myśli. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzj. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Celem przyjętego unormowania była regulacja zastanych stanów faktycznych. Dotyczy ona więc zajętych przed dniem wejścia w życie ustawy terenów z przeznaczeniem na drogi publiczne i jako takich funkcjonujących w dniu 31 grudnia 1998 r. Zajęcie terenu i wybudowanie drogi publicznej stworzyło bowiem w takiej sytuacji nieodwracalny stan faktyczny. Przywołany przepis, jak zasadnie zauważył Minister Infrastruktury i Budownictwa , określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. W niniejszej sprawie niesporny jest fakt, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem spornej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], zarówno w dniu 31 grudnia 1998 r. jak i obecnie jest Z. G. Niesporne jest również to, że na dzień 31 grudnia 1998 r. ulice [...] i [...] w [...] stanowiły drogę publiczną lokalną miejską, na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1987 r. nr [...],w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich, na terenie miast województwa [...]. Aktualnie ulica [...] i ulica [...] w [...] oznaczone są odpowiednio numerami [...] i [...], na podstawie uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. Istota sporu sprowadza się do oceny czy nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha oraz działka [...] o pow. [...] ha były w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęte pod drogę publiczną a jeśli tak, to czy w dacie tej wykonywane było na nich władztwo publicznoprawne przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 73 ust. 1 Pwurap. Jak zauważył Minister, fakt zajęcia działki nr [...] oraz działki nr [...] pod drogę publiczną wynika ze znajdującej się w aktach sprawy mapy sytuacyjnej nieruchomości wpisanej do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 2018 r. Z przedmiotowej mapy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. teren odpowiadający obecnie wydzielonym działkom nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha znajdował się w granicach pasa drogowego drogi publicznej, co potwierdza stosowna adnotacja, uprawnionego geodety. Wskazać zaś należy, że mapy i szkice sporządzone przez uprawnionego geodetę przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego są dokumentami urzędowymi, których moc dowodowa nie może być kwestionowana przez sąd bowiem zgodnie z art. 76 k.p.a. to co zostało w tym dokumencie stwierdzone stanowi dowód w sprawie. Tak więc, operat techniczny sporządzony przez upoważnionego funkcjonariusza publicznego - geodetę, korzysta z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów oraz jest kluczowym dowodem w niniejszej sprawie. Brak jest zaś podstaw, aby odmawiać mocy dowodowej temu dokumentowi. Wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest bowiem możliwe wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu. Co prawda z akt sprawy nie wynika, aby skarżący przedstawił w toku postępowania taki skuteczny przeciwdowód, np. w postaci operatu technicznego sporządzonego przez innego uprawnionego geodetę, jednakże w toku postepowania administracyjnego skarżący wnosił o przeprowadzenia dowodu z 3 zdjęć lotniczych pozyskanych z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z [...] sierpnia 1996 r., [...] sierpnia 1997 r. oraz [...] sierpnia 2004 r. Zdaniem skarżącego przedmiotowe zdjęcia świadczą o tym, że obie działki we wskazanych datach nie były we władaniu Gminy [...] ani nie były zajęte pod drogi publiczne, gdyż działka nr [...] była zabudowa budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a działka nr [...] była porośnięta trawą. Oznacza to, że organy w niniejszej sprawie w sposób wybiórczy oceniły zebrany materiał dowodowy nie odnosząc się do dowodów przedstawionych przez skarżącego w postaci zdjęć lotniczych czyli w aktach sprawy znajdują się dowody które nie zostały ocenione przez organ a których treść może mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Skarżący twierdzi, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r., była zabudowa budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym co ma wynikać, ze złożonych przez niego zdjęć lotniczych. Zdaniem Sądu ta wątpliwość i niejasność nie została w sposób przekonujący rozstrzygnięta z uwagi na to, że organ nie przeprowadził tego dowodu i nie dokonał jego analizy co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W tej sytuacji rozważania Sądu odnośnie udowodnienia przez organ przesłanki związanej z pozostawaniem obu spornych działek we władaniu publicznoprawnym w rzeczonym okresie są przedwczesne. Sąd przy tym w żadnym razie nie przesądza jaka powinna być treść rozstrzygnięcia. Organ przed wydaniem rozstrzygnięcia winien dokonać oceny dowodów przedstawionych przez skarżącego w postaci znajdujących się w aktach sprawy zdjęć lotniczych obrazujących stan nieruchomości przed 1998 r., oraz w 2004 r. w całokształcie ze wszystkimi dowodami zgromadzonymi przez organ, gdyż w ocenie Sądu, wspomniane zdjęcia lotnicze nie mogą stanowić jedynego dowodu na potwierdzenie braku zajęcia nieruchomości pod drogę. Zdjęcia lotnicze, obrazujące stan przed 1998 r., mogą stanowić dowód pośredni, pomocniczy. Dodać trzeba, że niewątpliwe ustalenie przebiegu drogi publicznej na dzień 31 grudnia 1998 r. nabiera szczególnie istotnego znaczenia w takich okolicznościach jak w niniejszej sprawie, gdzie od początku postępowania właściciel objętej wywłaszczeniem nieruchomości konsekwentnie wskazuje, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r., była zabudowa budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Z brzmienia tego przepisu wynika, że przez pojęcie dowodu należy rozumieć także inne dowody niewymienione wyraźnie w tym przepisie. Art. 75 § 1 nie zawiera zatem zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu dowodowym, lecz jest to jedynie wyliczenie przykładowe. W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu, powinien przeanalizować całość dostępnych środków dowodowych, w szczególności tych wskazanych przez stronę skarżącą. Oznacza to konieczność przeprowadzenia dowodu ze zdjęć lotniczych oraz, o ile organ uzna to za konieczne, również przeprowadzenie innych dowodów na okoliczność zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. i władztwa publicznego. Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, na podstawie dokonanych ustaleń organ będzie mógł skonfrontować ustalony stan faktyczny z treścią przywołanego wyżej art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i ocenić możliwość jego zastosowania. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.