I SA/Wa 1739/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant ref. staż. Dorota Gaj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury, decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2009 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2005 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę K. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, wydzielonej z działki nr [...], położonej w K. w obrębie [...], jedn. ewid. [...], zajętej pod drogę gminną – ul. [...]. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczna (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z [...] marca 2005 r. stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę K. prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, wydzielonej z działki nr [...], położonej w K., w obrębie [...], jedn. ewid. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], zajętej pod drogę gminną – ul. [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność O.G.. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2005 r. wystąpił O.G., zarzucając błędne zastosowanie art. 73 w/w ustawy w zakresie ustalenia władania przez Gminę K. nieruchomością położoną w K. przy ul. [...], stanowiącą działkę nr [...] oraz zajętości wskazanej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Decyzją z [...] listopada 2009 r. nr [...], Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2005 r. nr [...]. W wyniku rozpatrzenia wniosku Prezydenta Miasta K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, publ.: ONSA 1993, Nr 1, poz. 23). Organ orzekający, sprawdzając istnienie przesłanek z art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji, bada w tym zakresie stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 19 września 2003 r. sygn. akt IV SA 99/02 publ. LEX nr 103195, Wspólnota 2004/10/55). Stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Z wypisu z księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], wydzielona z działki nr [...], stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność O.G.. A zatem przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego. Organ I instancji ustalił, iż na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z [...] maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz dróg lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), ul. [...] w K. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich (Dz. U. z 1986 r. Nr 30, poz. 151 z późn. zm.). Stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, zgodnie z którym dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r. ulica [...] w K. stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą gminną. W przedmiotowej sprawie organ wojewódzki ustalił na podstawie oświadczenia Dyrektora Zarządu Gospodarki Komunalnej w K. z [...] grudnia 2004 r., projektu podziału nieruchomości z [...] sierpnia 2004 r. oraz mapy zasadniczej w skali 1:500 sekcja [...], że działka nr [...] o pow. [...] ha była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną – ul. [...]. W ocenie organu nadzoru kwestia zajętości gruntu pod drogę powinna być udokumentowana stosowną mapą sporządzoną przez uprawnionego geodetę i bezspornie odnoszącą się do stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.. W aktach sprawy brak jest mapy, z której mogłoby wynikać, jak przebiegała granica nieruchomości i gdzie były umiejscowione linie rozgraniczające drogi publiczne w odniesieniu do stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Oznacza to brak należytego udokumentowania jednej z koniecznych, ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy, czyli faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Z mapy podziałowej nie wynika, aby stan prawny obrazujący ustalone granice był też zgodny ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Ponadto organ wojewódzki nie wyjaśnił władania przedmiotową nieruchomością. Powołanie się przez organ wojewódzki na metrykę ul. [...] Lp. ks. Inwentarz. [...], sporządzoną w maju 1990 r., w zakresie władztwa jest nieprawidłowe, gdyż metryka nie jest dokumentem potwierdzającym władztwo. Natomiast z oświadczenia Dyrektora Zarządu Gospodarki Komunalnej w K. z [...] grudnia 2004 r. wynika jedynie, iż działka nr [...], pozostawała w zarządzie Zakładu Gospodarki Komunalnej K. w dniu 31 grudnia 1998 r., jednak do wskazanego oświadczenia nie zostały dołączone dokumenty potwierdzające wykonywanie jakichkolwiek prac związanych z utrzymaniem drogi. W konsekwencji powyższych ustaleń organ nadzoru uznał, że w postępowaniu zwykłym organ nie udokumentował zajętości oraz władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. co stanowi, w ocenie organu, o rażącym naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury Miasto K. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2009 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na jego błędnym zastosowaniu; 2) naruszenie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), polegające na jego błędnej wykładni, które miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa polegające na jego błędnej wykładni, które miało istotny wpływ na wynik sprawy; 4) naruszenie art. 80 kpa polegające na jego niezastosowaniu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Wojewoda [...], wydając decyzję z [...].03.2005 r. dysponował obszernym materiałem dowodowym jak oświadczenie Dyrektora Zarządu Gospodarki Komunalnej, mapa projektu podziału nieruchomości z [...].08.2004 r., metryka ulicy [...] założona w maju 1990 r., uchwała nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z [...] maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Zebrany materiał dowodowy należało, w ocenie skarżącego, uznać za całkowicie wystarczający do stwierdzenia przez Wojewodę spełnienia wszystkich przesłanek przewidzianych w art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Na wstępie swych rozważań Sąd wskazuje, że w orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910). Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy zarzut naruszenia prawa może stanowić skuteczną podstawę do wzruszenia decyzji w tym trybie. W rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2005 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez gminę K., własności opisanej w decyzji nieruchomości , zajętej pod drogę gminną – ul. [...]. Należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji z 14 marca 2005 r., nabycie własności nieruchomości z mocy prawa następuje, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Spełnienie powyższych przesłanek, w sposób nie budzący wątpliwość, dopiero dawało podstawę do stwierdzenia nabycia własności takiej nieruchomości przez gminę z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r.. W sprawie bezsporne jest wypełnienie pierwszej przesłanki – objęta decyzją nieruchomość stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność O.G.. Natomiast zajęcie tej nieruchomości pod drogę publiczną organ uznał na podstawie oświadczenia Zarządu Gospodarki Komunalnej w K. z dnia [...] grudnia 2004 r., projektu podziału działki nr [...] sporządzonego w dniu [...] sierpnia 2004 r. oraz mapy zasadniczej prowadzonej przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K.. Natomiast fakt władania tą nieruchomością potwierdzać ma, według organu, metryka ulicy [...] miasta K., założona w maju 1990 r.. Organ nadzoru uznał, że powyższe nie pozwala na przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z 13.10.1998 r. do stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności przedmiotowej nieruchomości w trybie tego przepisu. Z takim stanowiskiem należy się zgodzić, ponieważ ani z mapy zasadniczej, ani z mapy z projektem podziału jak i z metryki ulicy [...] nie wynika, by objęta kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była faktycznie zajęta pod drogę publiczną i by gmina K. władała tą nieruchomością. Okoliczności tych nie potwierdza także, co powołuje skarżący w uzasadnieniu skargi, uchwała nr [...] Rady Nadzorczej Miasta K. z [...] maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. W oświadczeniu dyrektora Zarządu Gospodarki Komunalnej w K. z [...] grudnia 2004 r. zostało podane, że przedmiotowa działka nr [...] pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. w zarządzie Zakładu Gospodarki Komunalnej K. i była zajęta pod drogę publiczną – ul. [...]. Jednakże z tego oświadczenia nie wynika na podstawie czego składający opiera swoją wiedzę na ten temat. Właściciel nieruchomości na datę 31 grudnia 1998 r. – O.G. utrzymuje, że zajęcie części jego działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...], nastąpiło dopiero w 2000 r. gdy przystąpiono do budowy nawierzchni ul. [...] na wysokości jego nieruchomości. Przebiegająca na tym odcinku ul. [...] była drogą gruntową bez urządzonej nawierzchni. Działka nr [...] była ogrodzona a przed ogrodzeniem od wielu lat składował materiały budowlane - taki stan istniał do listopada 2000 r. Wówczas to przedsiębiorstwo wykonujące nawierzchnię zdemontowało ogrodzenie i przeniosło materiały budowlane w inne miejsce. Wówczas też dopiero, według oświadczenia O.G., doszło do zajęcia części jego nieruchomości oznaczonej nr [...] pod ulicę [...]. W świetle powyższego należy uznać, że organ nadzoru prawidłowo stwierdził, iż zajętość gruntu pod drogę publiczną oraz władztwo publicznoprawne nie zostały przez organ wyjaśnione w sposób pozwalający na ocenę czy zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z 13.10.1998 r. Zatem decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2005 r. stwierdzająca nabycie przez Gminę K. własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie tego przepisu zapadła z rażącym jego naruszeniem. Stanowi to przesłankę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co też zostało przez organ stwierdzone w zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego zarzuty skargi naruszenia wskazanych w niej przepisów tak prawa procesowego jak i materialnego nie znajdują uzasadnienia. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.