I SA/Wa 174/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Rudnicka asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata G. P. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w W. przy ul. [...] kwotę 309,80 (trzysta dziewięć 80/100) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22% podatku VAT oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem opłaty od pełnomocnictwa. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1989 r. i z dnia [...] lutego 1990 r. Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy W. , którą przekazano w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej M. teren o pow. [...] m2 (obejmujący działki ew. nr [...] i [...]) położony przy [...] i przy ul. [...], utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 8 grudnia 2004 r. J. M. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1989 r. i z dnia [...] lutego 1990 r. Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy W., którą przekazano w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej M. teren o pow. [...] m2 (obejmujący działki ew. nr [...] i [...]) położony przy [...] i przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] na podstawie art. 157 § 3 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce, jeśli spełnione są przesłanki podmiotowe i przedmiotowe. Stwierdzenie braku którejkolwiek z tych przesłanek obliguje organ administracji publicznej do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Organ stwierdził, że z analizy załączonych do akt sprawy dokumentów wynika, iż decyzja, o której stwierdzenie nieważności wystąpiła wnioskodawczyni dotyczy gruntów objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Oznacza to, że grunty przedmiotowe przeszły z mocy prawa na podstawie art. 1 dekretu na własność Gminy W., a następnie Skarbu Państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczących oddania gruntów w użytkowanie wieczyste, które w trybie dekretu przeszły na własność Skarbu Państwa, mogą być osoby, które uzyskały decyzje stwierdzające nieważność orzeczeń administracyjnych odmawiających byłym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do tych gruntów w trybie art. 7 dekretu. W niniejszej sprawie nie były wydane decyzje administracyjne stwierdzające nieważność orzeczeń administracyjnych odmawiających przyznania własności czasowej (później użytkowania wieczystego) na podstawie art. 7 cytowanego dekretu. Tym samym wnioskodawczyni nie może być uznana za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Wobec tego zachodzi przeszkoda podmiotowa do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Pismem z dnia 3 maja 2006 r. uzupełnionym następnie pismem z dnia 17 lipca 2006 r. J. M. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w powyższym wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. Organ podkreślił, że oceniając złożone żądanie stwierdzenia nieważności decyzji należało w pierwszej kolejności dokonać analizy dopuszczalności podjęcia tego postępowania, gdyż ze względu na nadzwyczajny tryb postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, ustawodawca wprowadził nadzwyczajną instytucję odmowy wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.). Taka odmowa może nastąpić w przypadku stwierdzenia braków przedmiotowych lub podmiotowych. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawczyni nie ma przymiotu strony postępowania. W myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. będzie osoba fizyczna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjne przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Za stronę postępowania administracyjnego może być uznany jedynie podmiot, który zgodnie z własną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy - posiada interes prawny lub obowiązek, o których należy rozstrzygnąć przez wydanie decyzji administracyjnej. Żądanie wszczęcia postępowania, wniesione przez ten podmiot, będzie jednak skuteczne tylko wtedy, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, który dopuszcza istnienie takiego właśnie interesu prawnego lub obowiązku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że treścią pojęcia "interesu prawnego" jest publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego Organ powołał się na postanowienie z dnia 30 maja 1984 r. (sygn. akt II SA 789/84, niepubl), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawna osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Z kolei w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. (sygn. akt III SA 4729/97), niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż podstawowe znaczenie dla oceny, czy ktoś jest stroną, ma ocena, czy zainteresowany ma "interes prawny" w załatwieniu sprawy. O ocenie takiej nie decyduje jednak wewnętrzne przekonanie danej osoby, lecz przepis prawa materialnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się J. M. nie nakłada na nią żadnych nowych obowiązków ani nie rodzi dla niej żadnych nowych uprawnień, dlatego nie można uznać wnioskodawczyni za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1989 r. i z dnia [...] lutego 1990 r. Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy W., przekazującej w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej M. teren o pow. [...] m2 (obejmujący działki ew. nr [...] i [...]) położony przy [...] i przy ul. [...]. Na powyższą decyzję skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. M. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wskazała, że jako spadkobierczyni byłych właścicieli nieruchomości ma przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej M. w W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie nadzorcze w trybie art. 156 kpa może być, zgodnie z art. 157 § 2 kpa, wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Chodzi przy tym nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Przedmiotowe postępowanie dotyczyło uwłaszczenia Spółdzielni Mieszkaniowej M. w W. nieruchomością, w skład której wchodziła m.in. dawna nieruchomość [...] o powierzchni [...] m2 uregulowana w księdze wieczystej nr hip. [...], nabyta aktem notarialnym w dniu 8 lutego 1943 r. przez teściów skarżącej - J. i L. małżonków M. Obecnie działka położona jest przy ul. [...]. Skarżąca jest jedną ze spadkobierców po byłych właścicielach na skutek spadkobrania po swoim mężu A. M. Jak wynika z zaświadczenia z księgi wieczystej kw [...] z 2004 r. nieruchomość, w skład której wchodzi dawna działka o pow. [...] m2 jest własnością Miasta W., a do 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Działka pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej M. w W. Sądowi wiadomo z urzędu, że w tutejszym Wydziale za sygn. akt [...] toczyło się postępowanie ze skargi J. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, którą objęta została sporna działka. Organ nadzoru odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na brak po stronie skarżącej przymiotu strony. Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Jednym z zarzutów stawianych przez skarżącą zarówno w niniejszym postępowaniu, jak również w sprawie powołanej powyżej było to, że nieruchomość nie była objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz U. Nr 50, poz. 279), bowiem w czasie, gdy obowiązywał ten akt działka była położona poza granicami miasta. Jednakże podkreślić należy, że z treści aktu notarialnego z dnia 8 lutego 1943 r. nr rep [...] wynika wprost, że nieruchomość nabywana przez małżonków M. położona jest obecnie (tj w 1943 r.) w granicach miasta W. Ponadto jak wynika z treści decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...] odmówiono spadkobiercom małżonków M. odszkodowania m.in. za nieruchomość przy ul [...] Na wstępie uzasadnienia decyzji organ stwierdził, że niniejsza nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa na mocy dekretu z 26 października 1945 r., co potwierdzone jest wpisem w księdze wieczystej kw [...]. Wprawdzie do akt administracyjnych niniejszej sprawy załączone jest zaświadczenie z księgi wieczystej z 2004 r., w którym taka informacja nie jest zawarta, jednakże z wcześniejszych zaświadczeń z kw [...] znajdujących się w aktach administracyjnych dotyczących sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wynika, że zanim właścicielem stał się Skarb Państwa, prawo własności przysługiwało Gminie W. na podstawie dekretu warszawskiego z 26 października 1945 r. Ponadto wskazać należy, że z materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego nie wynika, aby byli właściciele lub ich spadkobiercy składali wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do spornej działki. W piśmie z 28 marca 2006 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skarżąca napisała m.in.: "Nie jestem w 100 % w stanie stwierdzić, czy babcia męża J. M. składała w latach poprzednich wniosek o przywrócenie własności. Prawdopodobnie jednak nie". Pismo powyższe było odpowiedzią na pismo skierowane do skarżącej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w którym organ zwracał się o udzielenie informacji odnośnie złożenia ewentualnego wniosku dekretowego. Z kolei pismo A. M. z dnia 28 marca 1994 r. zatytułowane: "Wniosek o rozpatrzenie możliwości zwrotu w/w nieruchomości lub przekazania w wieczysta dzierżawę" z oczywistych względów nie było wnioskiem dekretowym. W piśmie tym A. M. domaga się odebrania terenu Spółdzielni, gdyż nie może zawrzeć z nią porozumienia, wskazuje na dewastację działki i wnosi o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Skoro wniosek dekretowy nie został złożony, a także wobec tego, że w dacie wydania kwestionowanych decyzji ani obecnie skarżącej nie przysługiwał żaden tytuł prawny do nieruchomości (skarżąca w 2003 r. wystąpiła do sądu z wnioskiem o zasiedzenie działki przy ul [...]) jak również jej interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz spółdzielni nie wynika z żadnego przepisu prawa materialnego, to słusznie organ nadzoru uznał, że nie ma ona przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Odnosząc się do stanowiska zawartego w piśmie pełnomocnika skarżącej złożonym na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008 r. wskazać należy, że spadkodawcy skarżącej nie zostali wywłaszczeni ze spornej nieruchomości, lecz nieruchomość została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r., mocą którego wszelkie grunty na obszarze W. przeszły na własność gminy. Dlatego powoływanie się na przepisy ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz na kwestię odmowy przyznania odszkodowania nie ma żadnego znaczenia dla oceny legitymacji skarżącej. Należy przy tym zauważyć, że przedmiotem badania w postępowaniu przed Sądem nie były, bowiem nie mogły być, decyzje uwłaszczeniowa i zmieniająca, których dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności. Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, nie naruszają prawa i dlatego z mocy art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.