I SA/Wa 1740/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Ways po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2005 r. sprawy ze skargi W.B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia nieruchomości pod budowę autostrady 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzją nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 1740/04 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W.B., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], orzekającą o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie W., obręb S., stanowiącej niezabudowaną działkę nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na budowę obwodnicy miasta W. oraz nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ stwierdził, co następuje: Na podstawie decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] ustalone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanego obejścia W. w ciągu drogi krajowej nr [...] jako drogi ekspresowej i mostu na rzece [...]. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. pismem z dnia 4 września 2003 r. zwróciła się do Wojewody [...] o wywłaszczenie nieruchomości położonej w gminie W., stanowiącej niezabudowaną działkę nr [...] o pow. [...] ha, będącej własnością W.B., jako niezbędnej do zrealizowania przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. celu publicznego, jakim jest budowa dwujezdniowej drogi obwodowej w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku [...]. Jednocześnie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. wniosła o wydanie po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego decyzji w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.), zezwalającej na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości i nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia 3 grudnia 2003 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 15 i art. 16 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. I SA/Wa 1740/04 Dnia 17 grudnia 2003 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] zezwalającą Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od tej decyzji Wojewody [...] złożyła do organu II instancji W.B. W jego treści podniosła, iż decyzja Wojewody [...] jest bezzasadna, gdyż wyraziła ona zgodę na sprzedaż gruntów pod obwodnicę W. Oczekuje tylko na zapłatę godziwego wynagrodzenia za jej grunt. Ponadto odwołująca się stwierdziła, że ustawa zaczęła obowiązywać dnia 24 maja 2003 r., wobec czego poddała w wątpliwość kwestię, czy ustawa może działać wstecz. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury, powołując się na przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, stwierdził, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, ma prawo udzielić w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe oraz nadać jej rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ II instancji stwierdził, że postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości, nie zostało dotychczas zakończone decyzją ostateczną, w piśmie z dnia 4 września 2003 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. wskazała potrzebę realizacji budowy dwujezdniowej drogi obwodowej w ciągu drogi krajowej nr [...] jako ważny interes społeczny, nabycie nieruchomości w drodze umowy notarialnej nie doszło do skutku, gdyż właściciel nie wyraził zgody na sprzedaż gruntu. Ponadto zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta W. z dnia [...] listopada 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest zobowiązana do dysponowania terenem w celu uzyskania pozwolenia na budowę - co uzasadnia nadanie decyzji o niezwłocznym zajęciu rygoru natychmiastowej wykonalności. I SA/Wa 1740/04 Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji stwierdził, że w swej istocie dotyczą one postępowania wywłaszczeniowego i wykraczają poza zakres postępowania w przedmiocie udzielenia zgody inwestorowi na niezwłoczne zjecie nieruchomości z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Natomiast w postępowaniu wywłaszczeniowym, w oparciu o zgromadzone dowody w sprawie oraz po sprawdzeniu i wyjaśnieniu wszystkich okoliczności, gdy organ wojewódzki uzna wywłaszczenie za zasadne - zostanie ustalona wartość wywłaszczonej nieruchomości, a dotychczasowy właściciel otrzyma odszkodowanie ustalone przez rzeczoznawcę majątkowego, następnie zwalory-zowane na dzień wypłaty. Odpowiadając na zarzut strony, dotyczący daty obowiązywania ustawy szczególnej, Minister Infrastruktury wskazał, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, postępowania wywłaszczeniowe z przeznaczeniem nieruchomości na cel publiczny pod budowę dróg krajowych prowadzone były na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2000 r., Dz. U. Nr 46, poz. 543, ze zm.), a organem prowadzącym postępowanie był właściwy miejscowo starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W tej sytuacji Minister Infrastruktury nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...]. Decyzja Ministra Infrastruktury stała się podstawą wniesienia przez W.B. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ administracji publicznej I instancji nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, co stanowi naruszenie art. 80 kpa. Ponadto decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem art. 77 kpa, ponieważ oparta została wyłącznie na ustaleniach Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad zawartych we wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji. W ocenie skarżącej decyzja organu I instancji zezwalająca na niezwłoczne zajęcie jej nieruchomości wydana została z naruszeniem art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r o szczególnych zasa- I SA/Wa 1740/04 dach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, gdyż nie zachodzi ustawowa przesłanka uzasadniająca wydanie takiej decyzji. Ponadto, zdaniem skarżącej, organ naruszył zasadę jawności w każdym stadium postępowania, o czym świadczy fakt skierowania skargi do Prezesa Rady Ministrów na działania [...] Urzędu Wojewódzkiego, jak też wniosku do Prokuratury Rejonowej. Skarżąca zaznaczyła, że wykazała maksimum dobrej woli w celu dobrowolnej sprzedaży gruntów pod tak ważny cel publiczny jakim jest obwodnica W., a wydanie decyzji o zajęciu jej nieruchomości bez uprzedniego wykupienia za słusznym i godziwym odszkodowaniem, w jej ocenie jest naruszeniem posiadania. Organ drugiej instancji, zdaniem skarżącej, w żaden istotny sposób nie ustosunkował się do zarzutów odwołania i nie rozpoznał całokształtu materiału dowodowego, lakonicznie opisując postępowanie Wojewody [...]. Rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury jest w tej sytuacji działaniem arbitralnym, pochopnym i rażąco naruszającym obowiązujące przepisy kpa, a działania takie podważają zaufanie obywateli do organów administracji państwowej. Postępowaniu prowadzonemu przez ten organ skarżąca zarzuca rażące naruszenie art. 7, 8, 9, 10 kpa, ponieważ organ administracji publicznej winien w sposób niepodważalny uzasadnić celowość utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...]. Minister Infrastruktury dokonał natomiast arbitralnego rozstrzygnięcia, a uzasadnienie decyzji zawiera suche fakty, brak przesłanek do uzasadnienia zrozumiałego dla każdego adresata. W tej sytuacji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu. Uznał, iż zarzuty zawarte w skardze były już przedmiotem rozpatrywania w postępowaniu odwoławczym i nie wnoszą żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zajęte stanowisko. Wobec powyższego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn, niż w niej podniesiono. I SA/Wa 1740/04 Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na- leży dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 129 §2 kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2004 r. Minister Infrastruktury nie odniósł się do kwestii terminowości wniesienia odwołania, pomimo że przesyłając je Wojewoda [...] w piśmie z dnia 2 lutego 2004 r. nr [...] stwierdził, iż strona uchybiła ustawowemu terminowi do jego wniesienia. W aktach administracyjnych organu II instancji brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że kwestia zachowania terminu do wniesienia odwołania była badana przez ten organ w trakcie postępowania odwoławczego, choć obowiązek taki wynika bezpośrednio z art. 134 kpa. Z analizy akt sprawy wynika natomiast, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] została doręczona skarżącej w dniu 22 grudnia 2003 r., co potwierdza - znajdujące się w aktach I instancji - zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji, podpisane tego dnia przez B.B. Oznacza to, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, o którym skarżąca została poinformowana w treści kwestionowanej decyzji, upływał w dniu 5 stycznia 2004 r. W aktach administracyjnych organu II instancji znajduje się własnoręcznie napisane odwołanie od decyzji Wojewody [...] nr [...], podpisane przez skarżącą, datowane na dzień 4 stycznia 2004 r. Na piśmie tym jest jednak pieczęć Kancelarii Głównej [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. z datą "09.01.2004", która może świadczyć, że odwołanie zostało złożone bezpośrednio I SA/Wa 1740/04 w urzędzie w dniu 9 stycznia 2004 r., czyli po upływie ustawowego terminu do jego złożenia. W aktach administracyjnych nie ma koperty, w której mogłoby być wysłane odwołanie i która mogłaby świadczyć o wcześniejszym, terminowym jego złożeniu. Nie wyjaśniając powstałych wątpliwości dotyczących daty złożenia odwołania, Minister Infrastruktury naruszył przepisy artykułu 129 §2 oraz 134 kpa, co stanowi uchybienie mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedstawionej sprawy. Zgodnie z treścią art. 129 i art. 134 kpa oraz powszechnie przyjętą linią orzecznictwa, organ II instancji nie ma w tej kwestii swobody oceny. Warunkiem skuteczności czynności prawnej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie wydając postanowienie przewidziane w art. 134 kpa, chyba że strona wnosi o przywrócenie uchybionego terminu stosownie do art. 58 i następnych kpa i wniosek ten zostanie uwzględniony. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 §1 pkt 2 kpa). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości - art. 16 §1 kpa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 330/99, niepubl.; wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 18 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2865/94, niepubl.). Rozpatrując ponownie odwołanie W.B., organ II instancji powinien w sposób nie budzący wątpliwości zbadać, czy odwołanie zostało przez stronę wniesione w terminie. Dopiero ewentualne potwierdzenie tego faktu umożliwi organowi II instancji zbadanie prawidłowości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w toku postępowania odwoławczego. Natomiast, jeżeli odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, organ II instancji zobowiązany będzie wydać stwierdzające ten fakt postanowienie zgodnie z art. 134 kpa. W takiej sytuacji ewentualna weryfikacja ISA/Wa 1740/04 prawidłowości ostatecznej decyzji Wojewody [...], możliwa będzie jedynie w innym, przewidzianym dla ostatecznych decyzji administracyjnych, trybie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.