I SA/Wa 1742/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Monika Nowicka asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Rafał Puścian po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2006 r. sprawy ze skarg "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. oraz Spółdzielni "[...]" w Ł. – [...] Domy [...] "[...]" w Ł. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Transportu i Budownictwa na rzecz Spółdzielni "[...]" w Ł. – [...] Domy [...] "[...]" w Ł., kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. zasądza od Ministra Transportu i Budownictwa na rzecz "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w W., kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotów kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. wydanej w sprawie uwłaszczenia Banku [...] S.A. w W. działkami nr [...] położonymi w Ł. przy ul.[...] – w zakresie dotyczącym części działki nr [...], na której jest położona narożna część budynku wraz ze schodami (usytuowanego na sąsiedniej działce nr [...]). W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru przedstawił następujący stan sprawy: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), decyzją z dnia [...] stycznia 1991 r., nr [...] stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Bank [...] S.A. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Ł. przy ul. [...] i oznaczonego jako działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2 ujętego w KW [...] oraz nabycie własności budynku znajdującego się na gruncie. Pismem z dnia 2 sierpnia 2004 r. "[...]" Sp. z o.o. w W. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, w zakresie dotyczącym tej części działki nr [...], na której jest położona narożna część budynku "[...]" wraz ze schodami, który to budynek jest usytuowany w znacznej części na sąsiedniej działce nr [...]. Wskazano też na nieprzekazanie w użytkowanie wieczyste tej części działki, na której znajdują się podziemia budynku wysokościowego [...] Banku, usytuowane na sąsiedniej działce nr [...], będącej obecnie w użytkowaniu wieczystym osoby fizycznej. W wyniku przeprowadzonego postępowania w sprawie z ww. wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. Rozstrzygnięcie organ oparł na stwierdzeniu, że działki nr [...] stanowiły w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa i były w zarządzie jednostki uwłaszczanej, co wynikało z KW [...] i umowy przekazania nieruchomości z dnia 30 listopada 1990 r. W uzasadnieniu decyzji podkreślone zostało, że jednostka uwłaszczona posiadała prawo zarządu także do całej działki [...]. Wymienienie w decyzji uwłaszczeniowej tylko budynku Banku i pominięcie w tej decyzji niewielkiego fragmentu innego budynku nie oznacza, że decyzja uwłaszczeniowa nie dotyczyła części tego budynku. Skoro istniało prawo zarządu do gruntu także pod tym fragmentem budynku, brak było podstaw do uznania, że decyzja uwłaszczeniowa w tym zakresie była obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z akt ponadto nie wynikało aby mogły zaistnieć inne przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. [...] Sp. z o.o. w W. (przed zmianą nazwy "[...]" Sp. z o.o.) wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją, jej uchylenie oraz stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w części wskazanej we wniosku z dnia 2 sierpnia 2004 r. Spółka [...] nie zgodziła się ze stanowiskiem Ministra prezentowanym w zaskarżonej decyzji. Zdaniem odwołującej się Spółki jednostka uwłaszczona – [...] Bank S.A. nabył decyzją z dnia [...] stycznia 1991 r. wraz z prawem użytkowania wieczystego własność budynku (biurowca) znajdującego się na gruncie. Gdyby [...] Bank S.A. nabył inny budynek lub jego część składową to tego typu zapis musiałby się znaleźć w treści tej decyzji. Tym bardziej, że prawo użytkowania wieczystego nie może być odrębnym przedmiotem obrotu pranego od prawa własności budynków wzniesionych na tym gruncie. Pominięcie również w decyzji uwłaszczeniowej części podziemnej budynku biurowca [...] Banku, stanowiącej obecnie działkę nr [...], zdaniem strony, w pełni uzasadniało wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1991 r. "[...]"[...] Domy [...] "[...]" w Ł. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w całości podzieliły stanowisko przedstawione przez ww. Spółkę. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosków odwoławczych Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że niniejsza sprawa dotyczyła postępowania nadzorczego, w trybie przepisów art. 156 § 1 k.p.a. i odnosiła się do nieruchomości objętej decyzją uwłaszczeniową z dnia [...] stycznia 1991 r. Decyzja ta nie objęła działek wymienionym we wniosku stron o stwierdzenie nieważności decyzji, tj. działki nr [...] i nr [...]. W postępowaniu nadzorczym o charakterze kasacyjnym nie było możliwe wypowiadanie się o ewentualnych prawach do działki nr [...], która nie była objęta uwłaszczeniem. Jeżeli dana działka nie była ujęta w decyzji, to z tego faktu nie wypływały żadne wnioski mające związek z art. 156 § 1 k.p.a. w stosunku do działek sąsiednich, nie ujętych w decyzji uwłaszczeniowej. Kwestia, czy powinna być wydana także decyzja uwłaszczeniowa w stosunku do działki nr [...] lub jej części, nie mogła być przedmiotem niniejszego postępowania nadzorczego. Z akt sprawy natomiast wynikało, że zaistniały przesłanki uwłaszczenia, o których mowa w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Działki ujęte w decyzji uwłaszczeniowej, obecnie będące jedną działką o nr [...], stanowiły w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa i były w zarządzie jednostki uwłaszczeniowej, co wynikało z KW [...] i umowy przekazania nieruchomości z dnia [...] listopada 1990 r., zawartej za zezwoleniem Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia 30 października 1990 r. Prawa rzeczowe do działki [...] aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2004 r. nabyła "[...]" Sp. z o.o., która zmieniła nazwę na "[...]" Sp. z o.o. Natomiast prawa rzeczowe do sąsiedniej działki nr [...] na mocy aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1995 r. nabyło od Gminy Miejskiej Ł. "[...]"[...] Domy [...] "[...]l" w Ł. W decyzji uwłaszczeniowej wyraźnie został wymieniony tylko budynek Banku i nie wymieniono w tej decyzji niewielkiego fragmentu innego budynku położonego na dawnej działce nr [...], którego główna część jest położona na sąsiedniej działce nr [...]. Usterka ta nie oznacza, że decyzja uwłaszczeniowa nie dotyczyła również fragmentu budynku na działce nr [...], bowiem obiekty budowlane lub ich części stanowią całość nieruchomości, na której są usytuowane. Prawem zarządu do gruntu objętego tą działką dysponowała tylko jednostka uwłaszczona i prawo to przekształciło się z woli ustawodawcy w prawa rzeczowe, o których mowa w art. 2 ust. 1 i 2 ww. ustawy. Powyższe naruszenie nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a z akt sprawy nie wynikało aby mogły zaistnieć inne przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Dodatkowo organ wskazał, że ewentualne korekty ww. aktów notarialnych, zwłaszcza co do wymienionych w tych aktach konkretnych zabudowań, istniejących na gruncie w dniu zawarcia aktu, nie są uzależnione od przedmiotowego postępowania nadzorczego. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła "[...] " Sp. z o.o. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie doszło do rażącego naruszenia prawa w sytuacji, niewymienienia w decyzji z dnia [...] stycznia 1991 r. fragmentu innego budynku, który to fragment jest położony na działce nr [...], co wypełnia znamiona rażącego naruszenia prawa oraz naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zaistniałych przesłanek z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Z tych powodów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Powyższa decyzja stała się również przedmiotem skargi Spółdzielni "[...]" w Ł. - "[...]" [...] Domów [...] w Ł. Spółdzielnia wystąpiła o uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji nadzorczych, którym zarzuciła naruszenie art. 7 i 8 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie w toku postępowania i w wydanym rozstrzygnięciu słusznego interesu strony, a w konsekwencji pozostawienie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia fragmentarycznego, wprowadzającego dla stron znaczące komplikacje w sferze ich istotnych praw i interesów oraz naruszenie art. 156 § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię, wskutek której organ wydający zaskarżoną decyzję przyjął, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności co do części rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o ich oddalenie oraz podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi dodatkowo podniósł, że decyzja uwłaszczeniowa wydana przez organ wojewódzki nie oznacza swobodnego przyznawania przez ten organ prawa do nieruchomości, przy uwzględnieniu różnorodnych stanów faktycznych, lecz jest to decyzja deklaratoryjna wskazująca na zaistnienie z mocy prawa przekształcenia prawa zarządu do gruntu w prawa rzeczowe określone przepisami uwłaszczeniowymi, przy czym organ wojewódzki jest związany zasięgiem istniejącego prawa zarządu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wniesione skargi są zasadne, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ja poprzedzająca naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania nadzorczego, wszczętego przez Ministra Infrastruktury na wniosek strony z dnia 2 września 2004 r., była ocena decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. dotycząca uwłaszczenia Banku [...] S.A. w W. działkami nr [...] położonymi w Ł. przy ul. [...]. Należy zgodzić się z organem nadzorczym, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Minister Infrastruktury nie jest władny do zajmowania stanowiska w sprawie nabycia praw do działek sąsiednich, nie będących przedmiotem uwłaszczenia. Podstawę materialnoprawną decyzji uwłaszczeniowej stanowił przepis art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464). Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminiego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu wejścia w życie w zarządzie państwowych osób pranych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. (...). Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nadzoru rozstrzygnięcie oparł na stwierdzeniu, iż działki wymienione w decyzji uwłaszczeniowej stanowiły w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa i były w zarządzie jednostki uwłaszczanej, co wynikało z KW [...] i umowy przekazania nieruchomości z dnia [...] listopada 1990 r. Jednakże organ nie odniósł się do kwestii, czy przedmiotowa decyzja uwłaszczeniowa nie naruszała praw osób trzecich. O naruszeniu praw osób trzecich mamy do czynienia wówczas, gdy przy zbiegu uprawnień państwowych osób prawnych z art. 2 ust. 1 ww. ustawy, z uprawnieniami związanymi z prawem własności do tego gruntu innych osób, dajemy pierwszeństwo uprawnieniom z art. 2 ust. 1 tej ustawy, pozbawiając przez to osoby trzecie uprawnień związanych z tym gruntem. Stwierdzenie w art. 2 ust. 1 ustawy, że uprawnienia tego przepisu nie naruszają praw osób trzecich, oznacza danie przez ustawodawcę pierwszeństwa uprawnieniom osób trzecich (patrz wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 3224/01 – LEX nr 81759). W postępowaniu nadzorczym nie zostało przez organ wyjaśnione w jakim okresie został wzniesiony budynek "[...]", którego część znajduje się na dawnej działce [...], jaka powierzchnia tej działki znalazła się pod budynkiem oraz komu w dacie 5 grudnia 1990 r. przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowego budynku oraz czy właścicielowi budynku przysługiwało jakiekolwiek roszczenie do gruntu znajdującego się pod budynkiem. Ustalenia w powyższym zakresie są o tyle istotne, iż w aktach administracyjnych znajduje się pismo Urzędu Miasta Ł. z dnia 2 kwietnia 1999 r., z którego wynika, że wystąpiły rozbieżności w powierzchni gruntu wskazanej w decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1991 r. i księdze wieczystej KW [...], gdzie wskazano powierzchnię [...] m2, a powierzchniami działek wymienionymi uprzednio w księgach wieczystych Rep. Hip. [...], gdzie powierzchnia wynosi [...] m2. W piśmie tym również znajduje się informacja, iż część gruntu objętego decyzją uwłaszczeniową znajdowała się co najmniej od dnia [...] września 1985 r. "w posiadaniu (użytkowaniu) [...] Domu [...]". Zatem dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia koniecznym stało się wykluczenie zasadności roszczeń innych podmiotów do działki nr [...]. W tym zakresie zaskarżona decyzja jednoznacznie się nie wypowiada. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że obie wydane w sprawie decyzje Ministra Infrastrastruktury zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a., zaś uchybienia te nie pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Nie można natomiast zgodzić się z poglądem prezentowanym w skardze, że decyzja uwłaszczeniowa od samego początku była dotknięta kwalifikowaną wadą niewykonalności z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Trzeba bowiem zauważyć, iż decyzja deklaratoryjna potwierdza zaistnienie z mocy prawa przekształcenia prawa zarządu do gruntu w prawa rzeczowe, określone przepisami uwłaszczeniowymi. Przy czym przekształcenie tego prawa następuje w oparciu o dokumenty istniejące w dacie wydania decyzji, a te niewątpliwie nie wskazywały na niewykonalność rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.