I SA/Wa 1746/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na postanowienie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na dokonanie czynności prawnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej na rzecz Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na dokonanie czynności prawnej. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, złożył do Ministra Skarbu Państwa wniosek o zgodę na dokonanie czynności prawnej, polegającej na zmianie treści odpłatnej służebności gruntowej, ustanowionej na okres 10 lat, przez zmianę okresu trwania powyższej służebności na czas nieoznaczony, na nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o powierzchni [...], dla której zostanie założona nowa księga wieczysta, po odłączeniu wyżej wskazanej działki z prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] księgi wieczystej [...] (stan z chwili złożenia wniosku), polegającej na prawie wybudowania i eksploatacji konstrukcji napowietrznej planowanych budynków, na części powyższej nieruchomości o powierzchni [...], tylko od strony nabrzeża, zgodnie z mapą terenu, na rzecz każdoczesnego właściciela, bądź użytkownika wieczystego działki nr [...] o powierzchni [...] oraz działki nr [...] o powierzchni [...], wchodzących w skład nieruchomości objętej księgą wieczystą [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...]. Minister Skarbu Państwa, na podstawie art. 106 § 1 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2010 r. Nr 33, poz. 179, ze zm. – dalej: "ustawa"), pismem z dnia [...] maja 2016 r. wystąpił do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej o zajęcie stanowiska w sprawie ww. wniosku Prezydenta Miasta [...]. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], nie wyraził zgody na dokonanie przez Prezydenta Miasta [...] wyżej opisanej czynności prawnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w jego ocenie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 3 ust. 6 ustawy, tj. zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa lub inny ważny interes publiczny. W świetle zabezpieczenia interesów publicznych, czynności prawne z zakresu gospodarki nieruchomościami w portach i przystaniach morskich winny służyć rozwojowi gospodarki morskiej. Z uwagi na to, że czynność prawna objęta wnioskiem nie wpisywała się w ocenie organu w ten rozwój, nie było podstaw, aby wyrazić zgodę na jej dokonanie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Prezydent Miasta [...]. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgody ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, udzielonej w drodze decyzji administracyjnej, wydanej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej, wymaga m.in. oddanie w użytkowanie, dzierżawę, najem albo na podstawie innej umowy uprawniającej do korzystania lub pobierania pożytków przez okres powyżej 10 lat, nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego albo podmiotu zarządzającego portem lub przystanią morską, położonych w granicach portów i przystani morskich. Stosownie natomiast do art. 3 ust. 6 ustawy, odmowa udzielenia zgody może nastąpić ze względu na zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa, lub ze względu na inny ważny interes publiczny. Działka nr [...] położona jest w części na obszarze pasa technicznego, określonego zarządzeniem nr 5 Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia 1 marca 2005 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego z dnia 29 marca 2005 r., Nr 29, poz. 581,) oraz w części na obszarze przystani morskiej [...], określonej zarządzeniem nr 8 Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia 5 września 2003 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego z dnia 19 września 2003 r., Nr 109, poz. 1975). Zgodnie z obowiązującym dla działki nr [...] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2010 r., stanowiącą załącznik do obwieszczenia Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w [...], rejon [...], Dz. Urz. Woj. Pomorskiego, poz. 3116) przedmiotowy obszar znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] - usługi turystyki morskiej - przystań morska z usługami towarzyszącymi obejmująca [...],[...],[...],[...] oraz [...]. W ocenie organu powyższe wpisuje się w działalność służącą gospodarce morskiej. Biorąc pod uwagę zabezpieczenie interesów publicznych, czynności prawne dotyczące gospodarki nieruchomościami w portach i przystaniach morskich powinny mieć na celu rozwój gospodarki morskiej. W opinii organu zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 3 ust. 6 ustawy, tj. zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa, lub inny ważny interes publiczny. Wnioskowana czynność prawna nie służy rozwojowi gospodarki morskiej, a jedynie ma zabezpieczać interesy inwestora, zamierzającego na przedmiotowym obszarze realizować inwestycję pn. [...]. W związku z powyższym nie ma podstaw, aby wyrazić zgodę na jej dokonanie. Skargę na postanowienie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] sierpnia 2016 r. wniósł Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, zaskarżając je w całości oraz zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie: 1) art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i wyjaśnienia okoliczności istotnej dla sprawy, polegające na nie uwzględnieniu Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w [...], rejon [...] - uchwała Rady Miasta [...] z dn. [...].03.2010r. nr [...] w części dotyczącej kart terenu [...], oraz [...], a także brak analizy całokształtu planowanych inwestycji, oraz nie uwzględnienie stanowiska Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] wyrażonego w piśmie z dn. [...] czerwca 2016r. o sygn. [...]; 2) art. 80 k.p.a. poprzez brak oceny całokształtu materiału dowodowego, polegający na wybiórczym stosowaniu postanowień ww. m.p.z.p.; 3) 11 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 6 ustawy z dn. 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich, poprzez naruszenie zasady przekonywania polegające na braku zdefiniowania zagrożenia obronności lub bezpieczeństwa państwa bądź innego ważnego interesu publicznego w kontekście rozpatrywanej sprawy; 4) art. 15 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności polegające na wydaniu postanowienia w 1 i 2 toku instancji przez tą samą osobę. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie niewyrażenia zgody na dokonanie czynności prawnej polegającej na zmianie treści odpłatnej służebności gruntowej, ustanowionej na okres 10 lat, przez zmianę okresu trwania powyższej służebności na czas nieoznaczony, na nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o powierzchni [...], polegającej na prawie wybudowania i eksploatacji konstrukcji napowietrznej planowanych budynków, na części powyższej nieruchomości o powierzchni [...], tylko od strony nabrzeża, zgodnie z mapą terenu, na rzecz każdoczesnego właściciela, bądź użytkownika wieczystego działki nr [...] o powierzchni [...] oraz działki nr [...] o powierzchni [...], wchodzących w skład nieruchomości objętej księgą wieczystą [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...]. Przedmiotowe postępowanie prowadzone było na podstawie art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich, który w ust. 1 określa, że zgody ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, udzielonej w drodze decyzji administracyjnej, wydanej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej, wymaga: 1) przeniesienie własności, użytkowania wieczystego albo oddanie w użytkowanie wieczyste, 2) oddanie w użytkowanie, dzierżawę, najem albo na podstawie innej umowy uprawniającej do korzystania lub pobierania pożytków przez okres powyżej 10 lat - nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego albo podmiotu zarządzającego portem lub przystanią morską, położonych w granicach portów i przystani morskich. Odmowa udzielenia zgody, o której mowa w ust. 1, może nastąpić ze względu na zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa, lub ze względu na inny ważny interes publiczny, zaś umowy zawarte z naruszeniem obowiązku uzyskania zgody, o której mowa w ust. 1, są nieważne (art. 3 ust. 6 i 7 ustawy). Organ I instancji, jako podstawę wydania decyzji odmownej, podał zaistnienie przesłanek z ww. przepisu art. 3 ust. 6 ustawy ograniczając się do stwierdzenia, że czynności prawne z zakresu gospodarowania nieruchomościami w portach i przystaniach morskich winny służyć rozwojowi gospodarki morskiej, natomiast czynność objęta przedmiotowym wnioskiem nie wpisuje się w ten rozwój. Z kolei, organ odwoławczy wskazał także na spełnienie przesłanek z art. 3 ust. 6 ustawy, tj. zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa, lub inny ważny interes publiczny – precyzując jedynie, że wnioskowana czynność prawna nie służy rozwojowi gospodarki morskiej a jedynie ma zabezpieczać interesy inwestora, zamierzającego na przedmiotowym obszarze realizować inwestycję pn. [...]. Powyższe stanowisko organów administracji, w ocenie składu orzekającego, jest przedwczesne. I tak, pomimo wskazywania przez organy obu instancji (przede wszystkim przez organ odwoławczy) wypełnienia przesłanki zagrożenia obronności, w żadnym miejscu uzasadnienia rozstrzygnięć Ministra przyczyn odmowy na tej podstawie nie można odczytać. Wydaje się bowiem, że pomimo braku wyraźnych regulacji ustawowych, w przypadku podjęcia decyzji co do wydania odmownego rozstrzygnięcia z powyższych względów, organ powinien rozważyć wystąpienie do służb odpowiedzialnych za bezpieczeństwo i obronność kraju celem uzyskania opinii czy wydanie zgody, o którą ubiega się wnioskodawca nie naraża bezpieczeństwa państwa. W tym zakresie jakiegokolwiek uzasadnienia brak, pomimo powoływania się na tę przesłankę przez organy administracji. Za przedwczesny, zdaniem Sądu, należy uznać także argument, iż za odmową udzielenia zgody na przeniesienie prawa użytkowania wieczystego przemawia "inny ważny interes publiczny". Według Słownika Języka Polskiego, słowo "publiczny" oznacza: dotyczący ogółu, służący ogółowi, przeznaczony dla wszystkich, związany z jakimś urzędem, instytucją itp., ogólny, powszechny, społeczny. Minister podniósł, że wnioskowana czynność prawna nie służy rozwojowi gospodarki morskiej, a jedynie ma zabezpieczać interesy inwestora, zamierzającego na przedmiotowym obszarze realizować inwestycję pn. [...]. Skoro więc organy uznały, że zaistniała także druga przesłanka w sprawie (zagrożenie interesu publicznego) albowiem wnioskowana czynność nie spowodowałoby zaspokajania zbiorowych potrzeb społecznych i nie służyłaby ogółowi, to tym samym winny były dokonać analizy całokształtu planowanej inwestycji (na co słusznie, zdaniem Sądu, zwróciła uwagę strona skarżąca), z uwzględnieniem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2010 r. W konsekwencji Sąd uznał, że kontrolowane postanowienia zostały uzasadnione w sposób ogólnikowy i niespełniający wymogów z kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadnienie aktu powinno stwarzać możliwość kontroli przez Sąd prawidłowości toku rozumowania organu ją wydającego oraz motywów rozstrzygnięcia, co jest szczególnie istotne przy ocenie aktu o charakterze uznaniowym, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu zakresu uznania administracyjnego. Ponadto, organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W tym stanie rzeczy uznać należy, że Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sposób mało wnikliwy zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy uzasadniający postanowienie odmowne, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. oraz w związku z art. 3 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. Powyższe uchybienia i błędy mające wpływ na rozpoznanie sprawy prowadzą do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.).