I SA/Wa 175/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Daniela Kozłowska asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2007 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miejskiej O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1991 r. nr [...] dotyczącą stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieodpłatnie przez miasto O. własności zabudowanej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...] jako działka nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 1991 r., na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez miasto O. własności przedmiotowej nieruchomości zabudowanej. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji Wojewody [...] wystąpiła U. L., córka byłych hipotecznych właścicieli przedmiotowej nieruchomości – L. i M. W. (księga wieczysta [...] tom [...] karta [...]) zarzucając jej rażące naruszenie prawa. Po jego rozpatrzeniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] stwierdził nieważność kwestionowanej decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i uznał, że skoro z zebranych w sprawie dokumentów wynika, iż na dzień komunalizacji, czyli na dzień 27 maja 1990 r., sporna nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ale własność prywatną, to decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1991 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Równocześnie Minister stanął na stanowisku, że twierdzenie, iż kwestionowana decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne, poprzez fakt wybudowania na nieruchomości w latach pięćdziesiątych przez Skarb Państwa z własnych środków budynku mieszkalnego, jest chybiony. Skoro bowiem budynek został wybudowany w latach pięćdziesiątych, a zatem na długo przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej, to fakt jego wybudowania nie mógł stanowić skutku wywołanego decyzją komunalizacyjną. Poczynienie nakładów na nieruchomości nie może być oceniane jako zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej. Roszczenia z tytułu budowy na cudzym gruncie mają charakter cywilnoprawny i nie mogą być dochodzone w postępowaniu komunalizacyjnym, a jedynie przed sądem powszechnym. Nie zgadzając się z tym stanowiskiem Gmina O. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając decyzji organu I instancji naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz art. 156 § 2 w związku z § 1 pkt 2 kpa, poprzez ich błędną wykładnię. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w dniu [...] maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość należała do Skarbu Państwa tym bardziej, że M. W. zamieszkiwała na prawach lokatora w budynku znajdującym się na spornej nieruchomości i nie przejawiała nigdy woli jej posiadania jako właścicielka, ani nie ujawniała nigdzie swoich roszczeń. Strona ponowiła także podnoszony już wcześniej zarzut o wystąpieniu w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stanął na stanowisku, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że dla spornej nieruchomości w [...]r. została założona nowa księga wieczysta KW nr [...], w której jako właściciel został wpisany Skarb Państwa. Wpis ten jednak został oparty na zaświadczeniu Prezydium [...] Rady Narodowej w O. z dnia [...] września 1964 r. stwierdzającym, że przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Powyższe zaświadczenie mające jedynie deklaratoryjny charakter jest nie do utrzymania jako podstawa wpisu w księdze wieczystej, mając na uwadze wydane w dniu [...] marca 1947 r. przez Sąd Grodzki w O. postanowienie w sprawie przywrócenia posiadania tej nieruchomości przedwojennej właścicielce. Postanowienie to świadczy o tym, że w stosunku do spornej nieruchomości nie zostały spełnione warunki wymagane przez dekret z dnia 8 marca 1946 r. do jej przejęcia na własność Skarbu Państwa. Oznacza to, że treść księgi wieczystej nie odzwierciedlała rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości, zaś decyzja Wojewody [...] z dnia[...] września 1991 r. komunalizująca nieruchomość, która nie stanowiła własności Skarbu Państwa, rażąco narusza prawo. Odnosząc się do kwestii wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, organ w całości podtrzymał swoje stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. oraz przedstawioną tam argumentację. Mając powyższe na uwadze Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2006 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miejska O. zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że w rozpatrywanej sprawie sporna nieruchomość posiadała uregulowany na rzecz Skarbu Państwa stan prawny, w postaci istniejącego od lat i nigdy niekwestionowanego wpisu do księgi wieczystej. Ponadto pomimo wyłożenia do publicznej wiadomości, w określonym ustawowo terminie, spisu mienia ogólnonarodowego podlegającego komunalizacji obejmującego sporną nieruchomość, nikt nie zgłosił żadnych zastrzeżeń. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej Wojewoda [...] zobligowany był do wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez miasto O. własności przedmiotowej nieruchomości i brak jest podstaw do uznania, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę przywołane argumenty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2006 r. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie takie jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, czyli, że w postępowaniu tym organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. W dotychczasowym orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Z analizy akt sprawy wynika, że będąca przedmiotem postępowania nadzorczego decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1991 r. stwierdzająca nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez miasto O. własności przedmiotowej nieruchomości wydana została na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu (art. 5 ust. 1) z dniem wejścia w życie przywołanej ustawy, czyli z dniem 27 maja 1990 r., określone w tym przepisie mienie ogólnonarodowe (państwowe) stało się z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Decyzja wojewody w przedmiocie komunalizacji wydawana na podstawie art. 18 ust. 1 tej ustawy ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający tylko to, co nastąpiło z mocy samego prawa. Dyspozycją tego przepisu oraz pozostałych przepisów ustawy nie zostało objęte mienie stanowiące własność osób fizycznych. Oznacza to, że bezsporne ustalenie, iż przedmiotowe grunty nie stanowiły w podanej dacie własności Skarbu Państwa lecz osób fizycznych, nie mogło prowadzić do komunalizacji takich gruntów. Wydanie zaś przez wojewodę na mocy art. 18 ust. 1 powołanej ustawy deklaratoryjnej decyzji o przejściu na rzecz gminy mienia, które w dniu 27 maja 1990 r. nie posiadało statusu ogólnonarodowego (państwowego) powoduje, zdaniem Sądu, że decyzja taka rażąco narusza przepis art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt wydania w dniu [...] marca 1947 r. przez Sąd Grodzki w O. postanowienia w sprawie przywrócenia posiadania spornej nieruchomości przedwojennej właścicielce hipotecznej M. W. (sygn. akt [...]). W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd Grodzki wprost stwierdził, że nieruchomość ta nie została przejęta na własność Państwa. Oznacza to, że jej hipoteczni właściciele nie utracili własności przedmiotowej nieruchomości. Równocześnie w aktach sprawy nie ma żadnego innego dokumentu mogącego dowodzić, że sporna nieruchomość stała się jednak własnością Państwa i w dniu 27 maja 1990 r. wchodziła w skład mienia ogólnonarodowego (państwowego). Brak jest także jakichkolwiek dokumentów, które mogłyby być podstawą do wydania w dniu [...] września 1964 r. przez Prezydium [...] Rady Narodowej w O. zaświadczenia, które stało się podstawą założenia w dniu [...] kwietnia 1965 r. przez Państwowe Biuro Notarialne w O. nowej księgi wieczystej KW nr [...], w której jako właściciel spornej nieruchomości wpisany został Skarb Państwa i na którego to treści opiera swoją skargę strona skarżąca. W tej kwestii Sąd podziela stanowisko organu, że takie zaświadczenie ma jedynie deklaratoryjny charakter. Jego treść jest nie do utrzymania jako podstawa wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej, mając na uwadze przywołane postanowienie Sądu Grodzkiego w O. w sprawie przywrócenia posiadania tej nieruchomości przedwojennej właścicielce. Oznacza to, że na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej treść księgi wieczystej nie odzwierciedlała rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości (uchwała SN z dnia 30 grudnia 1992 r. sygn. akt III CZP 157/92, publ. OSNC 1993/5/84, z glosą aprobującą: Buczek W. publ. OSP 1995/2/29). Skoro przepis art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. stanowi, że określone w nim mienie ogólnonarodowe (państwowe) z dniem 27 maja 1990 r. stało się nieodpłatnie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, to ustalenie, że przedmiotowe grunty nie stanowiły w tej dacie własności Skarbu Państwa lecz osób fizycznych, wykluczało ich komunalizację. Uwzględniając sposób i warunki określone w ustawie z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych warunkujące przejście własności mienia ogólnonarodowego na własność odpowiednich gmin Sąd stanął na stanowisku, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1991 r., stwierdzająca nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez miasto O. własność przedmiotowej nieruchomości zabudowanej została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez stwierdzenie powstania z mocy prawa skutku prawnego, który nie powstał w odniesieniu do gruntów stanowiących własność osób fizycznych. W tej sytuacji zdaniem Sądu ani zaskarżonej decyzji, ani poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2006 r. dotyczącym stwierdzenia nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1991 r. nie można zarzucić naruszenia prawa. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.