I SA/Wa 175/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) sędzia WSA Bożena Marciniak sędzia WSA Łukasz Trochym Protokolant referent stażysta Magdalena Matusik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi L. T. na uchwałę Rady Miasta Mławy z dnia 30 maja 2023 r. nr LI/657/2023 w przedmiocie sprzedaży nieruchomości komunalnej postanawia: odrzucić skargę. Zaskarżoną uchwałą z 30 maja 2023 r., nr LI/657/2023 Rada Miasta Mława, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 z późn. zm. - dalej jako u.s.g.), art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 2 pkt 9 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 - dalej jako ugn) wyraziła zgodę na sprzedaż wynoszącego 1/4 udziału w nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów m. Mławy jako działka nr [...] o pow. 0,2379 ha, położonej przy ul. [...] (§ 1). Wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi Miasta Mława (§ 2). Zgodnie z § 3 uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że udział 1/4 w nieruchomości jest własnością Miasta Mława. Nieruchomość jest położona na terenie, dla którego nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnioski o sprzedaż złożyli współwłaściciele nieruchomości, do których należy pozostały udział oraz właściciel nieruchomości sąsiedniej. Organ wskazał, że art. 37 ust. 1 ugn wprowadza zasadę przetargowego zbywania nieruchomości stanowiących własność gminy. W ust. 2 tego przepisu ustawodawca dopuścił wyjątki od przetargowego trybu zbywania nieruchomości. Jednym z nich jest wskazany w pkt 9 przypadek, w którym zbycie nie dotyczy całej nieruchomości lecz jedynie udziału, a jednocześnie zbycie następuje na rzecz innych współwłaścicieli tej nieruchomości. Wyjaśniono, że do organów gminy należy wybór trybu sprzedaży nieruchomości w konkretnej sytuacji faktycznej i prawnej. W uchwale wskazano, że nieruchomość jest zabudowana dwoma budynkami mieszkalnymi w złym stanie technicznym, które wymagają pilnych decyzji co do ich remontu lub rozbiórki. Koszty utrzymania nieruchomości ponoszą jej współwłaściciele, do których należy udział wynoszący 3/4, a którzy są zainteresowani nabyciem od Miasta Mława pozostałego udziału. Wybór trybu przetargowego sprzedaży nieruchomości może spowodować wejście Miasta Mława w spór sądowy, co może skutkować dalszą dekapitalizacją części składowych nieruchomości i dodatkowymi kosztami. W związku z tym sprzedaż udziału w nieruchomości na rzecz jej współwłaścicieli jest, w ocenie organu, ekonomicznie uzasadniona. Skargę na uchwałę Rady Miasta Mława złożył L. T. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., poprzez przekazanie do rozstrzygnięcia w trybie sprzedaży udziału w nieruchomości Burmistrzowi; - art. 37 ust. 1 i ust. 2 ugn. Zarzuty rozwinął w uzasadnieniu skargi. Wskazał, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości, przyległej do przedmiotowej działki. Wyjaśnił, że na granicy znajduje się zdewastowany budynek, który chciałby zagospodarować. Zdaniem skarżącego w tej sytuacji można dopatrywać się przesłanek z art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1365/23 odrzucił skargę L. T. W ocenie Sądu podjęcie takiej uchwały należy do sfery "dominium", a nie do sfery "imperium" gminy. Gmina działała jako podmiot stosunku cywilnoprawnego, a nie jako organ administracji publicznej, a uchwała rady gminy jest formą wyrażenia woli przez osobę prawną, jaką jest gmina. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, nie mieści się w katalogu uchwał określonych w art. 101 u.s.g., a w konsekwencji i uchwał podlegających kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt. 6 ppsa). Z tego też względu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, odrzucił skargę. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną złożył L. T. Postanowieniem z 27 stycznia 2025 r., sygn. akt I OSK 2356/24 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Mława z 30 maja 2023 r. w sprawie sprzedaży nieruchomości mieści się w kognicji rzeczowej sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zakres ich właściwości rzeczowej został uregulowany w art. 3 § 2 ppsa. Stosownie do jego treści, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie, m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ppsa). W przypadku zaskarżenia aktów organów jednostek samorządu terytorialnego istotne znaczenie ma art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przepisów tych wynika zatem, że ocena dopuszczalności skargi na uchwałę gminy (rady miasta) musi być, m.in. poddana ocenie, czy została podjęta w sprawie za zakresu administracji publicznej. Naczelny Sad Administracyjny wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowym już dawno ukształtował się pogląd, w myśl którego pojęcie sprawy "z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 101 ust. u.s.g. oraz art. 3 § 1 ppsa należy interpretować w sposób szeroki, czego odzwierciedleniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00. W uchwale tej wyrażono pogląd, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kontrola zaskarżonej uchwały podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd ten zalecił, aby ponownie rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że kontrola zaskarżonej uchwały Rady Miasta Mława z 30 maja 2023 r. podlega rzeczowej kognicji sądów administracyjnych. Wskazał także, że Sąd I instancji zobligowany będzie do oceny wniesionej skargi przez pryzmat naruszenia interesu prawnego określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. Dokonując jednak takiej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na względzie, że skarżący jest właścicielem działki ewid. nr [...], która sąsiaduje z działką ewid. nr [...] będącą przedmiotem zaskarżonej uchwały. Na rozprawie przeprowadzonej 29 kwietnia 2025 r. pełnomocnik organu wniósł o odroczenie rozprawy, celem załączenia umowy sprzedaży udziału w nieruchomości, podnosząc, że według jego wiedzy udział ten został sprzedany. Sąd oddalił powyższy wniosek, wobec braku przesłanek wskazanych w art. 109 ppsa. Następnie pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zd. 1 ppsa Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaskarżona uchwała podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że Sąd I instancji zobligowany będzie do oceny wniesionej skargi przez pryzmat naruszenia interesu prawnego określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. Podkreślił, że skarżący jest właścicielem działki nr [...], która sąsiaduje z działką nr [...] będącą przedmiotem zaskarżonej uchwały. Wskazał więc na konieczność zbadania, czy skarżący ma interes prawny w żądaniu kontroli zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ppsa sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ustawodawca w powyższym przepisie przewidział możliwość zaskarżenia uchwał podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego. Jednocześnie dopuszczalność rozpatrzenia skargi została uzależniona od naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia. Legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje zatem nie tyle temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym aktem (uchwałą lub zarządzeniem organów gminy). Nie chodzi przy tym o każde naruszenie prawa, które skarżący odbiera czy kwalifikuje jako uchybienie jego interesowi prawnemu, ale o takie, które ma charakter bezpośredni, obiektywny, zindywidualizowany i realny, a więc gdy naruszony interes prawny ma oparcie w przepisie prawa materialnego. Przesłankami dopuszczalności skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę organu gminy są: posiadanie legitymacji prawnej do wniesienia skargi, którą to legitymację wywodzi się z naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego; interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną; interes ten powinien być bezpośredni, własny i realny (zob. wyrok NSA z 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1069/14). Podkreślić należy, że powołany przepis nie ma zatem charakteru actio popularis, a podstawą zaskarżenia musi być niezgodność uchwały z prawem przy jednoczesnym naruszeniu przez tę uchwałę indywidualnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela. Wprawdzie kwestia interesu prawnego związana jest z przepisami prawa materialnego i podlega rozstrzygnięciu w toku rozpoznania sprawy, a brak interesu prawnego skutkuje co do zasady oddaleniem skargi, jednakże wyjątek w tym zakresie stanowi art. 58 § 1 pkt 5a ppsa. Oddalenie skargi ze względu na brak naruszenia interesu prawnego osoby wnoszącej skargę rodziłoby w takiej sytuacji daleko idące skutki i ograniczenia w możliwości skorzystania z prawa do sądu dla osób, których interes prawny taki akt naruszył. Z tego powodu przepis art. 58 § 1 pkt 5a ppsa, wprowadzony ustawą z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) przewiduje, że z powodu braku naruszenia interesu prawnego przez uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, sąd skargę odrzuca. Odrzucenie to jest wynikiem ustalenia, że brak jest przepisów prawa materialnego, z których wynika dla strony jakieś uprawnienie lub obowiązek, których ochrony może dochodzić w postępowaniu sądowym, a które nadto zostały naruszone. Odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. Podstawę prawną przedmiotowej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit a u.s.g. oraz art. 37 ust. 2 pkt 9 ugn. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących, m.in. zbywania nieruchomości. Natomiast stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 9 ugn nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest udział w nieruchomości, a zbycie następuje na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości. Do organów gminy należy wybór trybu sprzedaży nieruchomości w konkretnej sytuacji prawnej i faktycznej. Przepis powyższy znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy wolą gminy jest zawarcie umowy sprzedaży udziału we współwłasności ze współwłaścicielem. Wprawdzie przepis ten nie może być rozumiany jako nakładający na gminę obowiązek zbycia udziału we współwłasności na rzecz współwłaściciela, jednakże jego rola sprowadza się do udzielenia gminie prerogatywy do odformalizowania i przyspieszenia procedury sprzedaży, wówczas gdy gmina zamierza zbyć swój udział na rzecz współwłaściciela nieruchomości. Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Mława zdecydowała o sprzedaży udziału 1/4 w nieruchomości na rzecz współwłaścicieli tej nieruchomości. Niewątpliwie skarżący, w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie był współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, bowiem był właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Nie ma więc interesu prawnego, w rozumieniu art. 37 ust. 2 pkt 9 ugn, do kontroli legalności kwestionowanej uchwały, wydanej na podstawie powyższego przepisu. Ze wszystkich wyżej wskazanych przyczyn Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.