I SA/Wa 1751/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy L. kwotę 3 387 (trzy tysiące trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L., utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za grunt zajęty pod publiczną drogę gminną – ul. [...] w L., oznaczony jako działka nr [...] (obręb [...]) o łącznej powierzchni [...] m². Z uzasadnienia decyzji wynika, że Starosta L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za wyżej opisaną nieruchomość zobowiązując Gminę L. do jego wypłaty na rzecz B. P., A. P. oraz S. i G. małżonków P. (w odpowiednich częściach). Organ I instancji uzasadnił wydane rozstrzygnięcie stwierdzeniem, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), co zostało potwierdzone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem odwołanie w imieniu Gminy L. wniósł Prezydent Miasta L. W jego uzasadnieniu odwołujący się zakwestionował wysokość odszkodowania ustalonego w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego, podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania (Gminę, a nie Skarb Państwa) oraz stwierdził, że organ I instancji naruszył art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku Gminy L. o zawieszenie postępowania w związku z faktem skierowania w dniu 2 kwietnia 2007 r. przez Radę Miejską w L. wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją RP art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z § 36 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) stanowiących podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione, gdyż dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 3 września 2007 r. przez rzeczoznawców majątkowych: W. K. oraz A. K. Na podstawie § 36 ust. 1 w zw. z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast stosownie do ust. 2 § 36 rozporządzenia, w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Do określenia wartości przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawcy majątkowi zastosowali podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Ze względu na brak na rynku lokalnym transakcji sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne, jak też występujące umowy sprzedaży gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne, które jednak są pozbawione podstawowych cech rynkowych – do określenia wartości rynkowej zastosowano metodę wykorzystującą iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni (ust. 2 § 36 rozporządzenia). Przy opracowywania operatu posłużyli się rynkiem nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu Prezydenta Miasta L. kwestii dotyczącej zasadności zobowiązania Gminy L., a nie Skarbu Państwa do zapłaty ustalonego odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, Wojewoda stwierdził - powołując się na dotychczasową linię orzecznictwa - że przepis art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nakłada na wszystkie gminy, władające w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomościami zajętymi pod drogi gminne (gminne i lokalne miejskie) obowiązek wypłaty odszkodowań. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 kpa, tj. brak rozpoznania wniosku Gminy o zawieszenie postępowania, Wojewoda stwierdził, że do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny wskazanego w odwołaniu wniosku Rady Miejskiej w L. z dnia 2 kwietnia 2007 r., przepis art. 73 ust. 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego - nadal są obowiązujące dla organów administracji. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego oceniające zgodność przepisów prawa z Konstytucją RP może stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 a kpa, gdy orzeczenie to stwierdza niezgodność tego aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. Tym samym prawa stron postępowania chronione są przepisem art. 145 a kpa i nie ma podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Ponadto wniosek złożony przez Gminę L. nie mógł być uznany jako złożony przez stronę, która wszczęła postępowanie. Podsumowując organ II instancji stanął na stanowisku, że wobec nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę L. własności przedmiotowej nieruchomości potwierdzonej ostateczną decyzją Wojewody [...] oraz wobec stwierdzenia, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy czyni zadość wymogom stawianym przez przepisy prawa, rozstrzygnięcie organu I instancji należy uznać za prawidłowe. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina L. W jej obszernym uzasadnieniu strona skarżąca podtrzymała w całości zarzuty zawarte w złożonym odwołaniu i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 73 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez zaliczenie obowiązującej do dnia 31 grudnia 1998 r. kategorii dróg lokalnych miejskich do dróg gminnych, co w konsekwencji doprowadziło do zobowiązania Gminy Miasta L. do wypłaty odszkodowania za grunt będący przedmiotem niniejszego postępowania; - art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez nie zawieszenie postępowania, mimo iż wydanie decyzji uzależnione było od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Trybunał Konstytucyjny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 101 § 1 i 3 kpa poprzez nie rozstrzygnięcie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania w formie postanowienia. Ponadto zarzuciła organowi oparcie się na nieprawidłowej wycenie rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca wskazała, że rzeczoznawca oparł się w swym operacie na porównaniu wartości działek gruntu przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową zamiast działek przeznaczonych pod drogi, co doprowadziło do nieuzasadnionego, znacznego podwyższenia wartości rynkowej nieruchomości, a co za tym idzie i należnego odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. Gmina L. podniosła również zarzut nieaktualności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego – wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, która została wydana 2 dni po upływie roku od daty sporządzenia operatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., którą utrzymał on w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2008 r., orzekającą o ustaleniu odszkodowania za grunt zajęty pod publiczną drogę gminną – ul. [...]. Materialnoprawną podstawę wydanego orzeczenia stanowi przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Zgodnie z treścią ust. 4 tego artykułu odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, tj. zgodnie z przepisami rozdziału piątego ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Podstawę do ustalenia odszkodowania stanowi natomiast wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie tej ustawy (art. 73 ust. 5). Z treści art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy może być zaś wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, jedynie przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce gruntami. Zgodnie z ust. 4 art. 156 operat może być wykorzystany po upływie 12 miesięcy, jednak dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Z analizy akt sprawy wynika, że w rozpatrywanej sprawie operat został sporządzony w dniu 3 września 2007 r. Organ I instancji wprawdzie wydał swoje rozstrzygnięcie jeszcze w okresie 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu, jednak rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym nastąpiło w dniu [...] września 2008 r. - a więc po upływie dwóch dni od daty upływu terminu jego ważności - czego organ II instancji nie dostrzegł. W przekonaniu Sądu, termin 12 miesięcy dotyczy również organu odwoławczego, albowiem bez wątpienia jest on organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu całości sprawy. Wobec tego materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu, czyli w tym przypadku musi on być nadal aktualny. Jedynym prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jest potwierdzenie jego aktualności przez sporządzającego rzeczoznawcę. Tego zaś w niniejszej sprawie, przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie uczynił. Zatem oznacza to, że organ II instancji podstawą swych ustaleń uczynił nieaktualny już operat szacunkowy. W tej sytuacji oparcie decyzji II instancji na ustaleniach takiego operatu nie było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Dowodzi to również, zdaniem Sądu, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję ograniczył się jedynie do kontroli prawidłowości postępowania organu I instancji, nie dokonał natomiast żadnych własnych ustaleń, czym naruszył w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy art. 15 kpa - ustanawiający zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na aprobatę zasługuje także zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia prawa poprzez nierozpoznanie w formie postanowienia - zgodnie z wymogami stawianymi przez art. 101 § 1 i 3 kpa - wniesionego wniosku o zawieszenie postępowania. Zgodnie z art. 101 § 3 kpa na postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania służy zażalenie. Z treści tego przepisu wynika, że forma postanowienia wymagana jest w całym zakresie "spraw zawieszenia postępowania", czyli zawieszenia, odmowy zawieszenia, podjęcia lub odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Każdy wniosek o zawieszenie postępowania, niezależnie od zasadności takiego żądania, musi być zatem rozpatrzony przez organ w drodze postanowienia. Strona powinna być też pouczona o prawie zaskarżenia takiego aktu. Zażalenie przysługuje bowiem na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem także na ewentualną odmowę zawieszenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie skarżąca Gmina L. niewątpliwie wniosła w trakcie postępowania wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby powyższy wniosek został rozpatrzony w sposób wymagany dyspozycją art. 101 § 3 kpa. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie powyższe uchybienie samodzielnie nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 145a § 1 i 2 kpa, w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego strona możne żądać wznowienia takiego postępowania administracyjnego. Tym samym prawa stron w postępowaniu administracyjnym skutecznie chronione są powołanym przepisem. Natomiast pozostałe zarzuty Gminy L. są całkowicie bezzasadne. Sąd nie podziela zarzutu skargi wskazującego, że organy błędnie zaliczyły obowiązującą do dnia 31 grudnia 1998 r. kategorię dróg lokalnych miejskich do dróg gminnych, co w konsekwencji doprowadziło do zobowiązania Gminy Miasta L. do wypłaty odszkodowania za grunt będący przedmiotem niniejszego postępowania. Zgodnie bowiem z dotychczasową linią orzecznictwa, art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nakłada na wszystkie gminy, władające w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomościami zajętymi pod drogi gminne (gminne i lokalne miejskie) obowiązek wypłaty odszkodowań. Nie budzi zatem wątpliwości obowiązek wypłacenia odszkodowania przez Gminę L. Także zarzut naruszenia § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) jest całkowicie chybiony, bowiem nie sposób mówić w praworządnym systemie prawnym o cenach transakcyjnych nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, skoro takie nieruchomości są wyłączone z obrotu prawnego. Przepis ust. 1 może mieć ewentualne zastosowanie w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, natomiast nie w przypadku zajętych pod drogi publiczne. Wskazać można jedynie, że w pierwotnej wersji § 36 ust. 1 istniała możliwość w przypadku nieruchomości zajętych pod drogę, brania pod uwagę cen nieruchomości przeznaczonych pod drogę, jednak nowelizacja dokonana rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 196, poz. 1628) z dniem 7 października 2005 r. wyeliminowała tę możliwość. Podsumowując Sąd orzekający stanął na stanowisku, że decyzje organu I i II instancji wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, natomiast zaskarżona decyzja narusza dodatkowo przepis art. 15 kpa, które to naruszenia mogły mieć wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie, którego istotą było ustalenie wysokości należnego odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie administracyjne z uwzględnieniem poczynionych powyżej przez Sąd rozważań dotyczących zarówno kwestii rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego, jak i kwestii nieaktualności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego (zachodzi konieczność opracowania nowego operatu szacunkowego - nie ma bowiem możliwości potwierdzenia jego aktualności). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.