I SA/Wa 1751/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 1979 r. nr [...] dotyczącą przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej jako opuszczonej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 1979 r. nr [...] orzekającej o przejęciu od [...] na własność Państwa, jako opuszczonej, nieruchomości rolnej o powierzchni [...], składającej się z działek nr [...], położonej w miejscowości [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, odwołanie wniosła [...] następczyni prawna dawnego właściciela. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wbrew twierdzeniu Wojewody [...] uprawiał swoje gospodarstwo, a więc nie było opuszczone. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że sporne gospodarstwo zostało przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174, ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Minister przytoczył treść tych przepisów. Organ II instancji stanął na stanowisku, że w sprawie nie ma wątpliwości, że przejęte na własność Państwa grunty stanowiły gospodarstwo rolne w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności gospodarstw rolnych (t.j. z 1972 r. Dz. U. Nr 31, poz. 215, ze zm.). W aktach sprawy znajduje się bowiem wypis z rejestru gruntów dla działek nr [...] o łącznej pow. [...], zgodnie z którym nieruchomości te stanowiły: grunty orne klasy V, VI, sad klasy VI, lasy klasy V oraz zabudowania. Grunty te dawały zatem możliwość zorganizowania na nich produkcji rolnej. Okoliczność, że w skład użytków wchodziły również lasy, nie stanowiła przeszkody do uznania nieruchomości jako gospodarstwa rolnego, zgodnie bowiem z § 2 ust. 2 rozporządzenia do gospodarstwa zaliczały się również lasy i grunty leśne. Nie jest również sporne, że sporne gospodarstwo było niezamieszkane. Z protokołu z dnia [...] października 1971 r. spisanego w sprawie opuszczonego gospodarstwa rolnego po [...] wynika, że gospodarstwo od 10 lat leży odłogiem, na nieruchomości znajduje się zrujnowany dom, niemający żadnej przydatności użytkowej. Z zawiadomień o wszczęciu postępowania z dnia [...] czerwca 1976 r. oraz z dnia [...] stycznia 1979 r. wynika, że [...] zamieszkiwał na terenie innej gminy, niż ta, w której położone było gospodarstwo rolne. Okoliczność niezamieszkiwania w gospodarstwie została potwierdzona również w zaskarżonej decyzji Naczelnika Gminy w [...]. Zdaniem Ministra Naczelnik Gminy prawidłowo uznał, że sporne grunty były nieuprawiane. Świadczą o tym uzasadnienie decyzji Naczelnika Gminy, z którego wynika, że nieruchomość o pow. [...] od dłuższego czasu jest nieuprawiana, leży odłogiem, właściciel nie interesuje się gruntami, protokół z dnia [...] października 1971 r. spisany w sprawie opuszczonego gospodarstwa rolnego po [...], z którego wynika, że gospodarstwo od 10 lat leży odłogiem, decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1980 r. o obniżeniu o 30% ceny sprzedaży działek [...] z uwagi na okoliczność, że były to grunty opuszczone, źle zagospodarowane, na które należy ponieść wiele nakładów w celu doprowadzenia do kultury, pismo Prokuratury Wojewódzkiej w [...] z dnia [...] marca 1992 r. znak: [...], zgodnie z którym odłogowanie gruntów należących do [...] potwierdzili przesłuchani w Prokuraturze Wojewódzkiej: inspektor wojewódzki w Wydziale Geodezji, Kartografii i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w [...], kierownik referatu PFZ w PBG UP w [...], uczestnicząca w wizji lokalnej w dniu [...] października 1971 r. na nieruchomości rolnej [...], były Naczelnik Gminy w [...], inspektor ds. rolnych w Urzędzie Gminy w [...]. W tej sytuacji organ II instancji uznał zarzut skarżącej dotyczący uprawiania gospodarstwa przez [...] za nieznajdujący potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że nieprawdą jest, jak uznał Minister Rolnictwa w wydanej decyzji, że właściciel spornego gospodarstwa ziemi nie uprawiał i że gospodarstwo było opuszczone. Podkreśliła, że w dniu [...] sierpnia 1991 r. w Urzędzie Gminy odbyła się rozprawa. Według oświadczenia miejscowych rolników obecnych na tym spotkaniu [...] pracował w przejętym gospodarstwie, ziemię uprawiał. Jest oświadczenie [...], syna [...], że jako mały chłopiec pomagał ojcu przy pracach rolnych, to znaczy zwózce zboża i siana. Także sołtys z tamtego okresu w oświadczeniu z dnia [...] stycznia1993 r. potwierdza, zdaniem skarżącej, że [...], kiedy mieszkał w innym miejscu ziemię w większości uprawiał. Wypożyczał u niego sprzęt rolniczy. Zalegał z płaceniem podatku. Faktu, że ziemia nie była zaniedbana, dowodzi oświadczenie drugiego sołtysa z dnia [...] lutego1993 r., który po przejęciu ziemi przez Państwo przez krótki czas dzierżawił [...] spornego gospodarstwa. Dopiero po jego ustąpieniu w 1985 r. ziemia została odłogowana. W ocenie skarżącej organ całkowicie pominął fakt, że podpis na zwrotnym poświadczeniu odbioru pisma zawiadamiającego o wszczęciu postępowania w sprawie przejęcia gospodarstwa nie jest autentycznym podpisem [...], ponieważ został sfałszowany, czego dowodzi treść postanowienia Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] lutego 1994 r. sygn. akt. [...]. Oznacza to, że były właściciel spornego gospodarstwa nie uczestniczył w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ nie otrzymał zawiadomienia w tej sprawie we właściwym czasie. Zdaniem skarżącej zebrane w sprawie materiały świadczą, że sporna ziemia została odłogowana dopiero po odebraniu jej [...].[...] jego syn wiedział od swego ojca, że zapewniano go w gminie o zwrocie mu jego ziemi, dlatego po śmierci ojca podjął uprawę tej ziemi. Wówczas otrzymał z Urzędu Gminy upomnienie, że uprawa przejętej przez Skarb Państwa ziemi jest naruszeniem prawa. Ziemia nadal została odłogowana, a posadzony przez ojca las całkowicie zaniedbany. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, dlatego też może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 1979 r., orzekająca o przejęciu od [...] na własność Państwa, jako opuszczonej, nieruchomości rolnej o powierzchni [...], składającej się z działek nr [...], położonej w miejscowości [...] wydana została na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174, ze zm.). Zgodnie z treścią ust. 1 tego przepisu gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (t.j. z 1959 r. Dz. U. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Z treści § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198, ze zm.) wynika, że za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Warunkiem przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa było zatem łączne spełnienie dwóch warunków: opuszczenie gospodarstwa przez właściciela (również małżonka, rodziców i dzieci) oraz zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części. Jak wynika z akt sprawy, fakt spełnienia pierwszej przesłanki nie jest w sprawie sporny. Zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] czerwca 1976 r., jak i z dnia [...] stycznia 1979 r. oraz kwestionowana decyzja z dnia [...] kwietnia 1979 r. adresowane były do [...] na adres [...] gmina [...], w której adresat wówczas zamieszkiwał. Kwestią sporną pozostaje zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanej, czyli czy ówczesny właściciel rzeczywiście zaniechał uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części. Na zaistnienie tej przesłanki wskazuje treść uzasadnienia decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] kwietnia 1979 r., z której wynika, że sporna nieruchomość od dłuższego czasu jest nieuprawiana, leży odłogiem, właściciel mieszka na terenie innej gminy, nie interesuje się gruntami. Także protokół z dnia [...] października 1971 r. potwierdza, że zgodnie z zeznaniami sąsiadów sporne gospodarstwo od 10 lat leży odłogiem, na nieruchomości znajduje się zrujnowany dom oraz stodoła, które nie przedstawiają żadnej przydatności użytkowej. Istnienie tej przesłanki potwierdzają także inne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, na które powołuje się Minister w uzasadnieniu wydanej decyzji, m.in. decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1980 r., pismo Prokuratury Wojewódzkiej w [...] z dnia [...] marca 1992 r., wyjaśnienia udzielone przez byłego Naczelnika Gminy a także inspektora do spraw rolnych w Urzędzie Gminy. Również z oświadczenia [...] z dnia [...] listopada 1971 r. wynika, że miał on świadomość istniejącego zagrożenia odebrania gospodarstwa jako opuszczonego, skoro zobowiązał się, że sporne gospodarstwo zostanie zagospodarowane na wiosnę 1972 r., czego jednak nie uczynił. Zwrócić też należy uwagę, że jak wynika z protokołu rozprawy z dnia [...] sierpnia 1991 r. składający w jej trakcie wyjaśnienia [...], do wypowiedzi których skarżąca się odwołuje, wyjaśnili, że "Faktem jest, że w pewnym okresie (gospodarstwo) leżało odłogiem, ale nie znamy daty przejęcia – nie wiemy, czy przed przejęciem, czy po przejęciu". Wypowiedzi tych nie można uznać za potwierdzające, że do dnia [...] kwietnia 1979 r. sporne gospodarstwo nie było odłogowane w całości lub części. Także [...] w oświadczeniu z dnia [...] stycznia1993 r. wbrew przekonaniu skarżącej nie potwierdził jednoznacznie, że sporne gospodarstwo do dnia jego przejęcia było w całości uprawiane. Stwierdził jedynie, że w bliżej nieokreślonym czasie były właściciel uprawiał ziemię "w większości", korzystając ze sprzętu rolniczego wypożyczonego od niego. Jak to zostało już wyjaśnione, podniesione przez skarżącą zarzuty mogą być rozważane jedynie w zakresie, który nie dotyczy meritum sprawy administracyjnej, a dotyczy oceny, czy w rozpatrywanej sprawie zachodzi przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tym zaś zakresie analiza akt sprawy wskazuje, że organy orzekające prawidłowo oceniły, że kwestionowana w trybie nadzoru decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 1979 r. nie narusza rażąco art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, czy też § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Brak jest zatem podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzoru. Dodatkowo jedynie wyjaśnić należy, że ewentualna kwestia braku właściwego powiadomienia strony o prowadzonym postępowaniu, a co za tym idzie zaistnienie sytuacji, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jest przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie zaś do stwierdzenia nieważności wydanej w takim postępowaniu decyzji administracyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.