I SA/Wa 1752/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Emilia Kokoryk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi T. W. i J. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uwłaszczeniowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [..] nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1993 r. nr [...]. Z uzasadnienia decyzji organu wynika, że przedmiotowa nieruchomość - stanowiąca działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m- - położona w J. przy ul. [...] róg [...] i stanowiąca własność J. W., została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138). Następnie Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1993 r. stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu przez państwową jednostkę organizacyjną P. - Dyrekcja Wojewódzka w W., oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] m- i nr [...] o pow. [...] m- z obrębu [...], położonego w J. przy ul. [...] róg [...], opisanego w księdze wieczystej KW Nr [...]. W dniu 5 stycznia 1998 r. T. W. i J. W. - spadkobiercy J. W. - wystąpili o zwrot, między innymi, w/w działek nr [...] i nr [...]. Postępowanie to zostało zakończone prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2003 r. sygn. akt I SA 3258/01 oddalającym skargę na decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. uchylającą decyzję Starosty O. z dnia [...] października 1999 r. odmawiającą zwrotu działek i umarzającą postępowanie I instancji. Pismem z dnia 22 lipca 2002 r. (data prezentaty) T. W. i J. W. wnosili o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego zakończonego decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 1993 r. oraz o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Powoływali się na art. 145 § 1 pkt. 5 kpa - wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Według nich taką nową okolicznością jest fakt nie zabudowania uwłaszczonej nieruchomości - co świadczy o jej zbędności dla P. Po rozpatrzeniu tego wniosku, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. odmówił wznowienia postępowania w powyższej sprawie powołując się na to, że skarżącym nie służy przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Wojewoda stwierdził, iż z art. 147 kpa wynika, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, a zatem wniosek o wznowienie postępowania winien pochodzić od strony w rozumieniu art. 28 kpa - który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołany przepis wyraźnie mówi o interesie prawnym a więc takim, który wynika z konkretnego przepisu prawa materialnego ustanawiającego prawa lub obowiązki, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny. W orzecznictwie dominuje pogląd, że tylko przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają dla określonego podmiotu legitymację strony. Stosownie do przepisu art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obecnie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46 poz. 543 z późn. zm.) - będącego podstawą prawną kwestionowanej decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1993 r. - grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy i będące w dniu wejścia w życie ustawy (5 grudnia 1990 r.) w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, zaś budynki i inne urządzenia stają się własnością tych osób prawnych. W tym dniu, jak i w dacie wydania kwestionowanej decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1993 r., zaistniały przesłanki uwłaszczenia, bowiem Skarb Państwa był właścicielem omawianej nieruchomości zgodnie z wpisem w Księdze Wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. Wydział Ksiąg Wieczystych, natomiast prawo zarządu Przedsiębiorstwa wynikało z decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta J. nr [...] z dnia [...] lipca 1989r. o przekazaniu w zarząd na czas nie oznaczony omawianej nieruchomości. A zatem spełnione zostały wszystkie przesłanki uwłaszczenia. Należy zaznaczyć przy tym, że stronami postępowania uwłaszczeniowego są tylko właściciel gruntu, a więc Skarb Państwa lub gmina oraz te podmioty, którym w dniu 5 grudnia 1990 r. przysługiwało prawo zarządu. Ponadto skarżący T. W. i J. W. wystąpili z wnioskiem o zwrot omawianego gruntu po dniu [...] maja 1993r. - to jest po dniu wydania przez Wojewodę [...] decyzji nr [...] w przedmiocie uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Użyteczności Publicznej P. Natomiast tylko fakt złożenia wniosku przed datą wydania decyzji o uwłaszczeniu dawałby następcom prawnym J. W. status strony we wszystkich postępowaniach administracyjnych dotyczących w/w nieruchomości gruntowej (vide wyrok NSA z dnia 17.11.2003 r. sygn. akt I SA 484/02). Tak więc brak przymiotu strony oraz przesłanki wskazanej we wniosku, w postępowaniu uwłaszczeniowym uzasadniają - stosownie do treści art. 147 kpa - odmowę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1993r. nr [...]. Również bezprzedmiotowy jest wniosek o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania w powyższej sprawie. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Wojewody skarżący złożyli odwołanie od w/w decyzji, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej nr [...] z dnia [...] maja 1993 r. Po rozpoznaniu odwołania Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Uznał on, że organ I instancji prawidłowo odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1993 r. nr [...] z uwagi na to , że skarżący T. W. i J. W. nie mają interesu prawnego do wystąpienia z takim wnioskiem, a co za tym idzie, nie służy im przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Minister podkreślił, że uwłaszczenie odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r. i oznacza przekształcenie istniejącego prawa zarządu w prawa rzeczowe wymienione w tym przepisie. W świetle akt sprawy, działki nr [...] i nr [...] stanowiły własność Skarbu Państwa, uregulowaną w księdze wieczystej KW Nr [...] i pozostawały w zarządzie jednostki uwłaszczonej na podstawie decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta J. z dnia [...] lipca 1989 r. W postępowaniu uwłaszczeniowym skarżący T. W. i J. W. nie brali udziału i nie byli stronami tego postępowania. Odwołujący się wystąpili o zwrot nieruchomości po upływie prawie pięciu lat od dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej, a zatem nie byli i nie mogli być uczestnikami postępowania uwłaszczeniowego, z akt nie wynika także, aby po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej uzyskali prawa rzeczowe do działek objętych tą decyzją. Oznacza to, że nie posiadają oni interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa do żądania wznowienia postępowania uwłaszczeniowego, jak również nie mogą wystąpić z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, gdyż taki wniosek może złożyć tylko strona postępowania, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. W. i J. W. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, że odmowa wznowienia postępowania nie znajduje uzasadnienia w przepisie art. 147 kpa, ani w żadnym innym przepisie prawa. Decyzja jest niesprawiedliwa, gdyż pozbawia ich możliwości dochodzenia zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, gdyż decyzja ta nie narusza przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Sąd w całości podzielił pogląd i argumentację organów orzekających w tej sprawie odnośnie braku - u T. W. i J. W. - przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Z wnioskiem o wznowienie postępowania może wystąpić tylko strona. Stroną - jak to określa art. 28 kpa, jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego, uczestniczenie jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. To dopiero daje jej legitymację strony. Tak więc istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy T. W. i J. W. (następcy prawni J. W. byłej właścicielki w/w nieruchomości) posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż tylko posiadanie tego przymiotu uprawniało ich do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1993 r. nr [...]. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie składającego wniosek za stronę. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania organ we wstępnej fazie postępowania ma obowiązek ustalenia, czy żądanie zgłoszone w tym przedmiocie pochodzi od strony postępowania. Jeśli tak jest i nie zachodzą przeszkody o charakterze przedmiotowym do przeprowadzenia postępowania organ wszczyna postępowanie w sprawie o wznowienie postępowania. Postępowanie to prowadzone jest z udziałem stron weryfikowanej decyzji, bądź ich następców prawnych, a także innych podmiotów, jeżeli wykażą, że są stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Stronami postępowania zakończonego zakwestionowaną decyzją uwłaszczeniową z dnia [...] maja 1993 r. nr [...] byli Skarb Państwa (jako właściciel nieruchomości) i P. - Dyrekcja Wojewódzka w W. (jako państwowa jednostka organizacyjna spełniająca w dniu 5 grudnia 1990 r. wymagania przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Natomiast skarżący nie byli stroną tego postępowania, nie uzyskali także potem żadnych praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, że nie posiadają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, a więc nie posiadają również legitymacji prawnej do żądania wznowienia postępowania uwłaszczeniowego. Prawidłowo zatem Wojewoda [...] i Minister Budownictwa odmówili wznowienia postępowania (w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1993 r. nr [...]) na wniosek T. W. i J.W. - z uwagi na brak u nich legitymacji prawnej do wystąpienia z takim żądaniem. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł jak w sentencji.