I SA/Wa 1753/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.) asesor WSA Kamil Kowalewski Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 lipca 2023 r. nr KOC/4308/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia 19 czerwca 2023 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z 25 lipca 2023 r., nr KOC/4308/Sr/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "organ odwoławczy, "Kolegium") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania H. W. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") od decyzji Prezydenta [...] (dalej: "organ I instancji", "Prezydent") z 19 czerwca 2023 r., nr SP/384/2023/WSSIZ, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 30 listopada 2022 r. do organu I instancji wpłynął wniosek H. W. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J.W. Decyzją z 1 marca 2023 r., nr SP/000314/2023/WSSIZ, Prezydent [...] odmówił wnioskodawcy prawa do ww. świadczenia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych - " świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.". Prezydent wyjaśnił, że materiału dokumentacyjnego wynika, iż niepełnosprawność J. W. powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia, tym samym jest to przesłanka negatywna, uniemożliwiająca przyznanie wnioskowanego świadczenia. H. W. wniósł odwołanie od powyżej decyzji, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 11 maja 2023 r., nr KOC/2612/Sr/23 uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powołaną na wstępie decyzja z 19 czerwca 2023 r., nr SP/384/2023/WSSIZ, Prezydent [...] ponownie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ I wskazał, że wnioskodawca nie spełnił warunków umożliwiających przyznanie mu żądanego świadczenia pomimo, iż wywiad środowiskowy potwierdził konieczność sprawowania opieki nad J. W., Prezydent uznał, że skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czy też jej nie podejmował z powodu konieczności opieki nad matką, gdyż nie jest w stanie przedłożyć żadnych dokumentów dotyczących swojej sytuacji zawodowej, nie potrafi sprecyzować jak długo nie pracuje oraz wskazać ostatniego miejsce zatrudnienia. Ponadto organ I instancji stwierdził, że w stosunku do matki skarżącego znajduje zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem organu przepis ten pozostaje obowiązującym w systemie prawa. Od powyższej decyzji odwołał się, w przewidzianym prawem terminie, H.W. Ww. decyzją z 25 lipca Kolegium utrzymało w mocy decyzje organu I instancji z 19 czerwca 2023 r. Organ odwoławczy podniósł, że analiza art. 17 ust. 1 i 1a wskazuje, iż pomiędzy sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną a rezygnacją z zatrudnienia albo jej podejmowania musi występować ścisły związek. Brak tego związku jest przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Istnienia tego związku nie sposób domniemywać wyłącznie z faktu legitymowania się przez osobę niepełnosprawną orzeczeniem o określonej treści, a obowiązek ustalenia istnienia tej zależności jest zadaniem organów administracji publicznej. W przeciwnym przypadku dochodziłoby do automatyzmu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze złożeniem wniosku przez opiekuna osoby legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności, który wskaże, że zrezygnował z pracy bądź jej nie podejmuje. Kolegium zaznaczyło przy tym, że ustalenie istnienia tej zależności w konkretnym przypadku nie stanowi negacji treści orzeczenia o niepełnosprawności, ale polega na ustaleniu, jakie były przyczyny zaprzestania wykonywania pracy zarobkowej lub jej niepodejmowania. Ocena istnienia tego związku jest wynikiem określonej, swobodnej, lecz nie dowolnej oceny materiału dowodowego zebranego w toku postępowania wyjaśniającego. Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie H. W. nie jest w stanie przedłożyć żadnych dokumentów dotyczących jego sytuacji zawodowej, nie potrafi sprecyzować jak długo nie pracuje oraz wskazać ostatniego miejsce zatrudnienia. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż matka skarżącego J. W., ur. [...] maja 1944 r., legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS wydanym dnia 13 kwietnia 2021 r., w którym orzeczono o niezdolności do samodzielnej egzystencji do dnia 30 kwietnia 2024 r. oraz wskazano, że niezdolność do samodzielnej egzystencji istniała w dniu 1 marca 2021 r. Mając na względzie powyższe, Kolegium uznało, że w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony wymóg związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką a zaniechaniem podejmowania przez skarżącego pracy zarobkowej, który pozostaje osobą nieaktywną zawodowo i nie jest w stanie podać daty, od kiedy nie pracuje, a także miejsca ostatniego zatrudnienia. Jednocześnie Kolegium wskazało, iż Prezydent uznał, że nie jest spełniony w sprawie warunek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się do tego stanowiska organ odwoławczy podkreślił, że powołane zagadnienie było już wielokrotnie przedmiotem analizy sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, który - rozpoznając sprawy w analogicznych stanach faktycznych i prawnych - uznawał konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. dla prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium podkreśliło, że stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, powoduje, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych od momentu wejścia w życie wyroku Trybunału, nie może być zatem stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Konstytucja dopuszcza wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją (art. 190 ust. 4 Konstytucji). Tym bardziej należy zatem opowiedzieć się za niedopuszczalnością wydania orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej na podstawie przepisu, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją. Ostatecznie Kolegium wskazało, że z uwagi na fakt niespełnienia przez H. W. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zasadna była odmowa wnioskowanego świadczenia, która to odmowa nie narusza prawa. Skargę na decyzję Kolegium z 25 lipca 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. W. Skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 80 par. 1 i art 107 par. 3 ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającego na dokonaniu dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów poprzez przyjęcie, iż skarżący nie spełnia warunków określonych ustawą o świadczeniach rodzinnych; 2) naruszenie przepisów prawa polegające na zastosowaniu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, (który wszedł w życie 23 października 2014 r. ) w którym to wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1b ww. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji; 3) naruszenie ogólnych zasad stosowania prawa, z których wynika, iż od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw przepis niezgodny z Konstytucją nie może być stosowany w tej części, w jakiej orzeczono o jego sprzeczności z Konstytucją. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO z 25 lipca 2023 r., oraz zmianę decyzji Prezydenta [...] z 1 marca 2023 r, poprzez przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J. W. W uzasadnieniu skargi przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 dalej; "p.p.s.a."), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, zdaniem Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z 25 lipca 2023 r., sygn. KOA/4308/Sr/23 utrzymująca w mocy decyzję organu I nstancji z 19 czerwca 2023 r. sygn. SP/384/2023/WSSIZ, którą to Prezydent odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką J. W. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji Kolegium oraz decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z powołanego unormowania wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18). Na wstępnie Sąd wyjaśnia, że Kolegium prawidłowo przyjęło że brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Otóż matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności z 13 kwietnia 2021 r., nr 5013345 wydanym przez Lekarza Orzecznika ZUS, w którym określono że niezdolność do samodzielnej egzystencji istniała w dniu 1 marca 2021 r. Skarżący oświadczył (12 stycznia 2023 r.), że niepełnosprawność matki postała po 25 roku życia. W orzeczeniu także wskazano, że uprawniona jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do 30 kwietnia 2021 r. Kolegium stwierdziło, że wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. utracił przymiot konstytucyjności i z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania im świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonać z pominięciem przewidzianym w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności - jako uniemożliwiającym uzyskanie przez nich świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe stanowisko organu odwoławczego Sąd podziela. Dalej, oceniając sprawę, wskazać należy, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniósł syn sprawujący opiekę nad matką, zatem wniosek został złożony przez osobę do tego uprawnioną. Stosownie do przepisu art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych znaczny stopień niepełnosprawności oznacza: a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Matka wnioskodawcy legitymuje się orzeczeniem, mając na uwadze ww. przepisy. Istota sporu w sprawie sprowadza się natomiast do tego, że w ocenie organów okoliczność rezygnacji z zatrudnienia i kolejno niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego, nie nastąpiła w celu sprawowania opieki nad matką skarżącej. Wobec tego istotne jest wskazanie w tym miejscu sposobu w jaki definiuje zatrudnienie lub inną pracę zarobkową prawodawca w ustawie o świadczeniach rodzinnych wraz z wyjaśnieniem poszczególnych jej elementów. Mianowicie jest to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Przepis będący podstawą rozstrzygnięcia organu odwoławczego wskazuje na dwie okoliczności, ostatecznie odrębne w swojej istocie, tj. rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowanie tego zatrudnienia lub pracy zarobkowej. Rezygnacja oznacza, że opiekun bezpośrednio przez podjęciem się sprawowania opieki wykonywał pracę zarobkową, ale w związku z koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych zmuszony był do jej zaprzestania. Niepodejmowanie zatrudnienia oznacza, że opiekun, pomimo tego, że jest zdolny do pracy i ma obiektywne możliwości jej podjęcia, nie czyni tego ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny. Przy czym w obu wypadkach chodzi o taki zakres opieki, który uniemożliwia wykonywanie pracy zarobkowej nawet w najmniejszym wymiarze (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 października 2023 r. II SA/Sz 773/23). W realiach kontrolowanej sprawy zwrócić należy uwagę na to, że organ odwoławczy przyjmując brak istnienia związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym matką błędnie przyjął, iż skarżący nie podejmował zatrudnienia z uwagi na okoliczności inne niż konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem. W ocenie Sądu bez ustalenia i oceny zakresu wymaganej przez osobę niepełnosprawną pomocy, nie sposób w ogóle wypowiadać się o związku przyczynowo skutkowym, na brak którego powoływało się Kolegium. Rozstrzygnięcie Kolegium dokonane zostało więc bez uwzględnienia realiów sprawy. W ocenie składu orzekającego zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, w ogóle nie wzięły pod uwagę ustaleń i wniosków końcowych wywiadu środowiskowego z 31 stycznia 2023 r. Stwierdzono tam, że z uwagi na chorobę psychiczną matki skarżącego nie może ona pozostawać sama w domu i wymaga współdziałania drugiej osoby w procesie leczenia. W ocenie pracownika socjalnego matka wnioskodawcy wymaga stałej opieki, którą faktycznie sprawuje syn. W wywiadzie tym opisano szczegółowo stan zdrowia skarżącej, wykazując konieczność stałej pomocy. W konsekwencji, kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że organy obu instancji pominęły okoliczności faktyczne sprawy, co uzasadniało przyjęcie naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 80 k.p.a. Zważając na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji uznając, iż w sprawie zaistniały podstawy faktyczne i prawne do przyznania wnioskowanego świadczenia.