I SA/Wa 1758/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi B. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...]września 2011 r., nr [...] odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...]stycznia 1950 r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 21 lipca 2009 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek B. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...]stycznia 1950 r., nr [...]. Do wniosku zostało załączone m.in. postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] września 1998 r., sygn. akt. [...] , stwierdzające nabycie spadku po M. C. (przeddekretowym właścicielu ww. nieruchomości), zmarłym w dniu [...]maja 1946 r. w W., przez syna jego siostrzenicy K. S. w całości. W związku z faktem, że właścicielem objętej postępowaniem nieruchomości była także K. C., która zmarła w dniu [...]grudnia 1944 r. w W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] , zawiesiło postępowanie w sprawie zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa i na zasadzie art. 100 § 1 kpa wezwało wnioskodawcę, w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, do podjęcia postępowania zmierzającego do ustalenia następstwa prawnego po K.C z domu [...]. W dniu 30 listopada 2010 r. do Kolegium wpłynął wniosek B. J. o podjęcie wskazanego postępowania oraz postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...]września 2010 r., sygn. [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po K. C. z domu [...], zmarłej dnia [...] grudnia 1944 r. - z którego wynika, iż jedynym spadkobiercą był jej mąż M. C. Następnie Kolegium wystąpiło w dniu 28 marca 2011 r. do Archiwum Państwowego W. z zapytaniem, czy w zbiorach Archiwum znajdują się postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po M. C. i K. C. - w wyniku którego uzyskało postanowienie Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...]marca 1948 r., sygn. akt [...] - z treści którego wynika, że spadkobiercami K. C. zmarłej dnia [...]listopada 1944 r., byli M. i K. G. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pismem z dnia 19 września 2011 r. zawiadomiło Prokuraturę Rejonową W. o podejrzeniu popełnienia przestępstw, polegających na wyłudzeniu w dniu [...]września 2010 r. w Sądzie Rejonowym dla W. poświadczenia nieprawdy w dokumencie w postaci postanowienia o sygn. [...] oraz posłużeniu się wskazanym dokumentem w postępowaniu prowadzonym przez Kolegium. W uzasadnieniu zawiadomienia Kolegium wskazało, że ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów wynika, że w chwili śmierci K. C., jej mąż M. C. już nie żył. Spadek po zmarłej nabyli jej bratankowie, w tym M. G., który był następnie jedną z osób wnoszących w 1948 r. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Tym samym M. C. nie mógł być jedynym spadkobiercą K. C., jak to przyjęto w postanowieniu o sygn. [...] Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - na zasadzie art. 97 § 2 kpa - odmówiło podjęcia zawieszonego (postanowieniem z dnia 2[...] listopada 2009 r., nr [...]) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 1950 r., nr [...] odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu zapadłego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracyjny zawiesza postępowanie administracyjne wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie będzie możliwe. Wyjaśniło ponadto, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa uzależnione jest od wstąpienia łącznie trzech przesłanek, tj: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ musi zatem ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, przy czym musi to być związek bezpośredni. W przedmiotowej sprawie pełnomocnik wnioskodawczyni przedłożył postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...]września 2010 r., sygn[...] - z którego wynika, iż spadkobiercą K. C. zmarłej dnia [...]grudnia 1944 r. był jej mąż M. C. Jednakże Kolegium uzyskało postanowienie Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] marca 1948 r., sygn. akt [...] stwierdzające, że spadkobiercami K. C. zmarłej dnia [...] listopada 1944 r. byli M i K. G. W związku z czym wystąpiło do Prokuratury Rejonowej z zawiadomieniem o podejrzeniu popełnienia przestępstw. Tym samym do czasu zakończenia ww. sprawy przez Prokuraturę brak jest podstaw do podjęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 1950 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył adwokat M. S.. We wniosku powołał się na postanowienie z dnia [...]września 2010 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku, z którego wynika, iż jedynym spadkobiercą K. C. z domu G. był jej maż M.C. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...]września 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa i wskazało, że sformułowanie przepisu wskazuje na obligatoryjność zawieszenia postępowania w sytuacji, która ma miejsce w przedmiotowej sprawie - bowiem aby organ mógł rozpatrzyć sprawę i wydać decyzję musi stwierdzić, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki do załatwienia sprawy administracyjnej. Organ stwierdził, że w niniejszym postępowaniu wniosek został złożony przez następczynię prawną K. C. – B. J. i dodał, iż przesłanką podmiotową jest prowadzenie postępowania z udziałem wszystkich stron, tj. adresata decyzji oraz wszystkich przeddekretowych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych. B. J., żądając wszczęcia postępowania, przedłożyła postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po K. C. z dnia [...] września 2010 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po niej nabył mąż M. C. w całości, zaś po M. C. spadkobiercą ustalonym postanowieniem z dnia [...] września 1998 r., sygn. akt. [...] jest syn jego siostrzenicy K. S. w całości. Jednakże w aktach sprawy znajduje się - otrzymane z Archiwum Państwowego - postanowienie z dnia [...] marca 1948 r., sygn. akt [...] - z treści którego wynika, że spadkobiercami K. C. z zmarłej dnia [...] listopada 1944 r. są M. i K. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wystąpiło do Prokuratury Rejonowej W. w W. z zawiadomieniem o podejrzeniu popełnienia przestępstw. Mimo, że postępowanie to zostało umorzone, to w aktach sprawy nadal pozostają dwa postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po K. C. - zgodnie z jednym z nich spadkobiercami są jej bratankowie M. G. i K. G., a z drugiego wynika, że spadkobiercą K. C. jest jej mąż. Kolegium stwierdziło, że żaden organ administracji publicznej nie jest uprawniony do oceny, które z tych dwóch postanowień jest zgodne z prawem. W ocenie Kolegium przedłożone postanowienia są sprzeczne. Tym samym - do czasu uzyskania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po K. C., które będzie tę kwestię jednoznacznie rozstrzygać - nie ma podstaw do podjęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 1950 r. Uznało też, iż w przedmiotowej sprawie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 1950 r. zostało zawieszone do czasu ustalenia następstwa prawnego po K. C. i przesłanka ta nie ustała. Skargę na powyższe postanowienie Kolegium oraz postanowienie je poprzedzające z dnia [...] września 2011r. złożyła B. J., zaskarżając je w całości. Powyższym orzeczeniom zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj: 1) art. 76 § 1 kpa, poprzez ustalenie stanu faktycznego wbrew dokumentom urzędowym; 2) art. 9 kpa w zw. z art. 79 kpa, poprzez dopuszczenie dowodu z zeznań świadka M. G. na okoliczności śmierci M. C. bez powiadomienia o tym fakcie wnioskodawczyni oraz bez umożliwienia uczestnictwa w przedmiotowym przesłuchaniu przedstawiciela wnioskodawczyni, uniemożliwiając tym samym aktywne uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym; 3) art. 107 § 3 kpa, poprzez brak wskazania w uzasadnieniu postanowienia dowodów, na podstawie których organ ustalił przedstawiony w uzasadnieniu stan faktyczny; 4) art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowym postępowaniu istnieją przesłanki do zawieszenia postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powołuje się na informacje o rzekomym odmiennym kręgu spadkobierców po M. C. bez wskazania materiałów źródłowych, co uniemożliwia odniesienie się do tez zawartych w treści uzasadnienia postanowienia i czyni je niemożliwym do kontroli. Dodała, że na szczególną uwagę zasługuje fakt, iż postanowienie o umorzeniu postępowania przygotowawczego przez Prokuraturę zostało wydane dnia [...] grudnia 2011 r., zaś Kolegium zostało o tym fakcie powiadomione dnia 14 stycznia 2012 r. Pomimo jednak prawomocnego zakończenia ww. postępowania, stanowiącego w ocenie organu administracji prejudykat, zawieszone postępowanie nie zostało podjęte. Dodatkowo wskazała, iż krąg uczestników postępowania jest znany i stanowią go [...]. Wszystkie te osoby zostały zawiadomione o postępowaniu i uczestniczą w nim w charakterze strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, uznając swoje stanowisko za zgodne z prawem. Na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. pełnomocnik skarżącej przedłożył kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] października 2012 r., sygn. akt I Ns [...] - którym Sąd postanowił wznowić postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po K. C. oraz uchylić postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] września 2010 r., sygn. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa. Zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa następuje w sytuacji, gdy w toku sprawy administracyjnej pojawia się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, przy czym właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego jest inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne co do zasady stanowi kwestię materialnoprawną, zazwyczaj obejmującą ustalenie stanu prawnego w określonym zakresie sprawy rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. Zagadnienie wstępne dotyczy kwestii prawnych, nie zaś faktycznych. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie strony, choć odnosi się do niego art. 28 kpa, jest przede wszystkim kategorią materialnoprawną. Otóż posiadanie przymiotu strony oceniane jest na podstawie treści normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. Sprawa, w której organ zawiesił postępowanie, dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa użyłkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z ust. 1 i 2 ww. art. dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina winna uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Regulacja ta dotyczy zatem byłego właściciela gruntu i jego prawnych następców. Przy czym podkreślić należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przymiot strony w postępowania prowadzonych na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego mają ww. podmioty oraz osoby, którym obecnie przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Wprawdzie obowiązek ustalenia stron postępowania administracyjnego spoczywa na organie administracji, jednakże należy odróżnić obowiązek organu administracji dotyczący ustalenia stron postępowania, tj. kręgu osób, których interesu prawnego dotyczy sprawa administracyjna, będąca przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego, od obowiązku podjęcia stosownych, prawem przewidzianych działań, w celu uzyskania dowodów potwierdzających istnienie interesu prawnego w danej sprawie. W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjącej osoby fizycznej (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) dowodem istnienia takiego następstwa prawnego jest postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do osoby zmarłej powoduje, że nie można ustalić bezspornie podmiotów, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron (por. wyrok NSA z dnia5 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 148/11, LEX nr 1120598). Prawdą jest, że w niniejszej sprawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po K. C. zostały wydane, jednakże w obrocie prawnym znajdują się aż dwa takie dokumenty ustalające następstwo prawne po zmarłej. Przy czym są one wzajemnie sprzeczne - bowiem wskazują na odmienne daty jej śmierci i odmienne kręgi następców prawnych po zmarłej. Niezasadne są zatem zarzuty skargi wskazujące na zakończenie postępowania przed prokuratorem, który umorzył postępowanie odwoławcze prowadzone z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., dotyczące podejrzenia popełnienia przestępstw polegających na wyłudzeniu w dniu [...] września 2010 r. w Sądzie Rejonowym dla W. poświadczenia nieprawdy w dokumencie w postaci postanowienia o sygn. [...] oraz posłużeniu się wskazanym dokumentem w postępowaniu prowadzonym przez Kolegium, i uznające właśnie to postępowanie jako zagadnienie prejudycjalne w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1950 r. Podkreślić bowiem należy, że to nie te okoliczności stanowiły w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne, lecz konieczność ustalenia następstwa prawnego po zmarłej K. C.. Organ - ustalając krąg stron postępowania w prowadzonym postępowaniu - nie może mieć bowiem wątpliwości, czy uczestniczą w niej wszystkie osoby mające w nim interes prawny. Ponadto zgodnie jedną z podstawowych zasad określonych w Konstytucji RP jest zasada wynikająca z art. 7 działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, iż organy władzy publicznej, w tym administracji publicznej działają w ramach przyznanych im kompetencji. Skoro zatem kwestie następstwa prawnego nie mogą być przez Kolegium samodzielnie rozstrzygane, gdyż należą do kompetencji władzy sądowniczej, a w obrocie prawnym znajdują się dwa sprzeczne postanowienia, określające następstwo prawne po K. C. - to organ zobowiązany był uznać, że zachodzą okoliczności określone w art. 94 § 1 pkt 4 kpa, bowiem zgodnie ze wspomnianą zasadą Kolegium nie może sankcjonować stanu sprzecznego z prawem i uznać wszystkie wymienione w obu sprzecznych ze sobą postanowieniach spadkowych podmioty za następców prawnych. Działanie na podstawie prawa oznacza bowiem, że w sytuacji, gdy organ w sposób ewidentny stwierdzi takie rozbieżności, nie może podjąć postępowania uznając, iż krąg następców prawnych nie został prawidłowo ustalony. Zarzut skarżącej wskazujący, że w niniejszej sprawie o stwierdzenie nieważności biorą udział wszyscy następcy prawni jest bez znaczenia - bowiem dopiero gdy w obrocie prawnym znajdować się będzie tylko jedno prawomocne orzeczenie stwierdzające nabycie spadku po zmarłej K. C., zawieszone postępowanie będzie można podjąć i dalej prowadzić. Podsumowując należy uznać, że nie zaistniały okoliczności, które powodowałyby konieczność podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Z tego względu niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisów art. 76 § 1 kpa, art. 9 kpa w zw. z art. 79 kpa i art. 107 § 3 kpa. Podsumowując, Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Przekonująco uzasadniły swoje postanowienia - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Sąd pragnie też podkreślić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. W związku z tym Sąd oceniał prawidłowość postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na datę ich wydania. Obecnie sytuacja uległa zmianie, gdyż zostało wydane postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] października 2012 r., sygn. akt [...] - którym Sąd postanowił wznowić postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po K. C. oraz uchylić postanowienie Sądu Rejonowego dla W. Wydział I Cywilny z dnia [...] września 2010 r., sygn. [...]. W związku z powyższym nic nie stoi już na przeszkodzie, aby został złożony wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania – wobec ustania przyczyny jego zawieszenia. Na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że niezrozumiałe jest dla niego postępowanie skarżącej, która mając ww. postanowienie Sądu z dnia [...] października 2012 r., nie złożyła go od razu do akt sprawy - czekając z tym aż pół roku do czasu rozprawy sądowej, ani też nie złożyła od razu wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).