I SA/Wa 1758/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Gierak-Podsiadły WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skarg A.J. i K. J. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargi Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z 21 marca 2014 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Przed Wojewodą [...] – po przekazaniu mu sprawy zgodnie z właściwością przez Wojewodę [...] - prowadzone było postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez K. J. (s. [...]) w związku z okolicznościami związanymi z II wojną światową poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. w W. i G., wszczęte wnioskiem jego spadkobierców, tj. K. J., A. J., J. T., T. T., A. T. i A. D. Pismem z 30 stycznia 2012 r. K. J., J. T., T. T., A. T. i A. D. wystąpili o zawieszenie przedmiotowego postępowania. Wobec niepodpisania tego żądania przez A. J., organ wojewódzki pismem z [...] lutego 2010 r. zwrócił się do niego o wyrażenie w tym przedmiocie stanowiska. W odpowiedzi A. J. pismem z [...] lutego 2010 r. poinformował organ, że popiera wniosek o zawieszenie postępowania, jednocześnie wyjaśnił, że przy składaniu dokumentów do Wojewody [...] złożył "notarialne upełnomocnienie dla brata K. J." do reprezentowania go w tej sprawie, z tego względu nie było jego podpisu na piśmie. Pełnomocnictwo, do którego nawiązywał on w tym piśmie stanowiło umocowanie dla K. J., do reprezentowania go w postępowaniu spadkowym. Postanowieniem z [...] marca 2010 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zawiesił na wniosek stron prowadzone przed nim postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, pouczając w jego uzasadnieniu strony, że – stosownie do art. 98 § 2 k.p.a. - jeśli w okresie 3 lat żadna ze nich nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważać się będzie za wycofane. Powyższe postanowienie doręczone zostało m.in. K. J. jako pełnomocnikowi A. J. Wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania K. J. złożył [...] sierpnia 2013 r. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2013 r., działając na podstawie art. 105§ 1 w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. umorzył prowadzone przed nim postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. J. (s. [...]) nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia na upływ trzyletniego terminu od zawieszenia postępowania w jakim należało, w myśl art. 98 § 2 k.p.a., zgłosić wniosek o jego podjęcie. Od decyzji tej A. J., A. T. i K. J. wnieśli odwołania, podnosząc w nich m.in. zarzut braku skutecznego doręczenia A. J. postanowienia o zawieszeniu postępowania (a to ze względu na doręczenie adresowanego do niego postanowienia K. J. jako jego pełnomocnikowi, choć ten takim pełnomocnictwem w postępowaniu administracyjnym się nie legitymował) co oznacza, że w odniesieniu do jego osoby nie rozpoczął biegu termin na zgłoszenie żądania, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. K.J. kwestionował także fakt doręczenia postanowienia jego osobie. W efekcie rozpoznania tych odwołań Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] kwietnia 2014 r. utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy. Minister podtrzymał argumentację organu pierwszej instancji, iż w trzyletnim terminie od zawieszenia postępowania, żadna ze stron nie wniosła o jego podjęcie, co obligowało organ do umorzenia postępowania. Wyjaśnił jednocześnie, iż moment rozpoczęcia biegu powyższego terminu wyznacza data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, co w przedmiotowej sprawie odpowiada dacie [...] marca 2010 r. Odnosząc się natomiast do podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących braku skutecznego doręczenia postanowienia o zawieszeniu A. J. (a to ze względu na doręczenie adresowanego do niego postanowienia K. J. jako jego pełnomocnikowi, mimo braku takiego umocowania) , organ odwoławczy wywodził, że w świetle treści pisma A. J. z [...] lutego 2010 r., należy uznać, że ww. udzielił nim pełnomocnictwa K. J. i pełnomocnictwo to obowiązywało w dacie wydawania powyższego postanowienia. Wskazując z kolei na potwierdzenie własnoręcznym podpisem odbioru w dniu 7 kwietnia 2014 r. przez K. J. postanowienia o zawieszeniu postępowania, zarzut niedoręczenia mu tego aktu uznał Minister za całkowicie chybiony. Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K.J. oraz A.J. A. J. zarzucił decyzji: 1) naruszenie art. 33 § 2 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że działał on przez pełnomocnika – K. J.; 2)naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 w zw. z art. 40 § 1 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie, podczas gdy nie zostało mu doręczone postanowienie o zawieszeniu postępowania, a w konsekwencji nie biegł w stosunku do niego trzyletni termin na wniesienie żądania o podjęcie postępowania w niniejszej sprawie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w uzasadnieniu skargi, wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2014 r. K. J. z kolei zarzucał Wojewodzie [...] (pierwotnie prowadzącemu postępowanie w sprawie) oraz Wojewodzie [...] przewlekłe prowadzenie postępowania, nieinformowanie go jakie dokumenty winien dostarczyć w celu załatwienia sprawy, jak też wskazywał na nieznaczne przekroczenie trzyletniego terminu na zgłoszenie wniosku o podjęcie postępowania. Kwestionował fakt doręczenie mu postanowienia o zawieszeniu postępowania, a ponadto podnosił zarzut nieinformowania A. J. o stanie sprawy. W związku z czym domagał się uchylenia przez Sąd obydwu wydanych w sprawie decyzji i zlecenia organowi dalszego procedowania sprawy rekompensaty. W odpowiedzi na skargi Minister Skarbu Państwa wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zajęte w sprawie. Postanowieniem z 5 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył sprawy zainicjowane powyższymi skargami do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skargi są niezasadne, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, choć nie ze wszystkimi argumentami podnoszonymi przez organ w jej uzasadnieniu należy się zgodzić. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Skarbu Państwa z [...] kwietnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2014 r. umarzającą, na podstawie art. 98 § 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem K. J., A. J., J. T., T. T., A. T. i A. D. z [...] grudnia 2008 r. o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez ich poprzednika prawnego – K. J. (s. [...]) poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest, że postanowieniem z [...] marca 2010 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zawiesił na wniosek stron prowadzone przed nim postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Poza sporem jest również, że w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia zawarte zostało pouczenie o treści § 2 tegoż artykułu, a więc informacja, że w sytuacji gdy w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Niekwestionowaną okolicznością jest także to, że do 2 sierpnia 2013 r., żadna ze stron nie wykazywała jakiejkolwiek aktywności w sprawie, a tym bardziej nie wnosiła o podjęcie zawieszonego postępowania. Okoliczności te znajdują potwierdzenie materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych i nie budzą również wątpliwości Sądu. Sporne pozostaje natomiast, czy doszło do skutecznego doręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania A. J. i czy w ogóle rozpoczął wobec niego bieg trzyletni termin o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy przede wszystkim wyjaśnić należy, że użyty w redakcji powyższego przepisu zwrot "w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania" – jeżeli chodzi o rozpoczęcie biegu wskazanego w nim terminu – odnosi się do daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie do daty jego doręczenia. Data ta musi być wszak jednakowa dla wszystkich stron postępowania, skoro wystarczającym dla uchylenia się od skutków przewidzianych tym przepisem jest złożenie wniosku o podjęcie postępowania choćby przez jedną z nich. Przyjęcie odmiennej interpretacji – a więc związanie rozpoczęcia biegu trzyletniego terminu z datą doręczenia postanowienia o zawieszeniu – takiej jednolitości z pewnością by nie gwarantowało. Z powyższych względów skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela odmiennych zapatrywań na tę kwestię wyrażonych choćby w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 723/13 oraz z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 399/13, a w pełni podziela pogląd wyrażony w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 597/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 189/14 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 1180/11 (wszystkie dostępnie bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl) . Skoro zatem datą z jaka należy wiązać rozpoczęcie biegu trzyletniego terminu z art. 98 § 2 k.p.a. jest data wydania postanowienia o fakultatywnym zawieszeniu postępowania administracyjnego, a nie data jego doręczenia, to kwestia skuteczności doręczenia postanowienia z [...] marca 2010 r. A. J., dla biegu powyższego terminu (tożsamego dla wszystkich stron) oceniana być musi jako irrelewantna. Aczkolwiek zgodzić się należy ze skarżącymi, że doręczenie wyżej wymienionemu postanowienia o zawieszeniu postępowania – poprzez skierowanie tego aktu do jego rzekomego pełnomocnika –w realiach rozpoznawanej sprawy uznać należy za prawnie nieskuteczne. Aby bowiem mówić o działaniu strony poprzez pełnomocnika, okoliczność udzielenia pełnomocnictwa nie może być domniemywane, ale musi zostać uzewnętrzniona, czyli informacja o jego udzieleniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a., a więc poprzez złożenie stosownego dokumentu umocowującego określoną osobę do działania w cudzym imieniu w sprawie, względnie złożenia przez mocodawcę w tym zakresie oświadczenia do protokołu. Takich dokumentów w aktach rozpoznawanej sprawy brak. Przywoływane natomiast przez Ministra pismo A. J. z [...] lutego 2010 r. może być jedynie traktowane jako oświadczenie o zatwierdzeniu, na zasadzie art. 103 k.c., czynności dokonanej przez osobę do tego nieumocowaną (a więc działającej jako tzw. falsus procurator), co w rozpoznawanej sprawie odnieść należy jedynie do zatwierdzenia czynności złożenia przez K. J. w imieniu A. J. wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. W związku z powyższym powoływanie się na skuteczność doręczenia ww. stronie do rąk pełnomocnika postanowienia o zawieszeniu postępowania– jak czynił to organ - było nieuprawnione. Jednakże ta okoliczność nie czyni – jak chcieliby skarżący- wadliwej decyzji Wojewody [...] o umorzeniu postępowania w sprawie, a w konsekwencji także wadliwej utrzymującej ją w mocy zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa. Okolicznością niesporną wszak jest - jak już wyżej zasygnalizowano- że do [...] marca 2013 r. żadna ze stron nie wnioskowała o podjęcie zawieszonego w dniu [...]marca 2010 r. postępowania. Wniosek taki K. J. złożył bowiem dopiero w dniu 2 sierpnia 2013 r., a więc w warunkach zaistnienia sytuacji objętej hipotezą normy prawnej zawartej w art. 98 § 2 k.p.a., czyli wówczas, gdy termin do jego skutecznego zgłoszenia już ekspirował, a samo żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uważać należało za niebyłe. W takim zaś stanie faktycznym i prawnym organ wojewódzki zobligowany był na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11, Lex nr 1082581). Konsekwencje natomiast wadliwego doręczenia ww. postanowienia Wojewody [...], a więc naruszenia prawa strony do udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, mogą być ewentualnie oceniane w odrębnym postępowaniu administracyjnym, mającym za przedmiot to postanowienie, prowadzonym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a. Z tego względu zarzuty skargi dotyczące naruszenie zakwestionowaną decyzją art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 w zw. z art. 40 § 1 k.p.a., uzasadniane brakiem rozpoczęcia w odniesieniu do A. J. biegu trzyletniego terminu do zgłoszenia żądania podjęcia zawieszonego na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. postępowania, uznać należy za niezasadne. Formułowany natomiast przez K. J. zarzut niedoręczenia mu postanowienia z [...] marca 2010 r. o zawieszeniu postępowania, pozostaje w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach, w tym zwrotnym potwierdzeniu odbioru tegoż postanowienia, osobiście przez skarżącego podpisanym. Z kolei zarzuty dotyczące sposobu procedowania sprawy rekompensaty przed jej zawieszeniem, w tym zarzuty dotyczące ewentualnej zwłoki jakiej miał się dopuścić zarówno Wojewoda [...] oraz Wojewoda [...] (które stanowią zasadniczy przedmiot skargi K. J.), wykraczają poza granice sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji, a tym samym nie mogą stanowić obecnie przedmiotu rozważań Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.