I SA/Wa 1758/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. T., P.T., M. T., J. L. , A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr KOC/16/Go/16 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium", "organ") decyzją z 27 kwietnia 2022 r., nr KOC/16/Go/16, po rozpoznaniu sprawy z wniosku A. T. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. W. z 21 czerwca 1950 r., nr [...] – orzekło, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 26 października 2000 r. A.T., reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. W. z 21 czerwca 1950 r., nr [...] o odmowie przyznania P. T., I. T., G. G. z T.T. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...]. Wnioskodawczyni wniosła o zawieszenie postępowania zainicjowanego jej podaniem do czasu zakończenia postępowania spadkowego. Postanowieniem z 22 listopada 2000 r., nr KOC/1914/Go/00 postępowanie zostało zawieszone. Postanowieniem z 10 czerwca 2010 r., nr KOC/998/Go/10 postępowanie zostało podjęte. Postanowieniem z 22 lutego 2013 r., KOC/998/Go/10 postępowanie zostało ponownie zawieszone. Postanowieniem z 22 marca 2016 r., nr KOC/16/Go/16, Kolegium podjęło postępowanie zawieszone postanowieniem z 22 lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie powołaną na wstępie decyzją z 27 kwietnia 2022 r. stwierdziło, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 16 września 2021 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). Na podstawie art. 2 ust. 1 tej ustawy, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Z kolei, na mocy art. 2 ust. 2 ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Kolegium wyjaśniło, że w rozpoznawanej sprawie kwestionowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. W., nr [...], zostało wydane dnia 21 czerwca 1950 r. Orzeczenie zostało wysłane na adres pełnomocnika stron adw. J. W. i doręczone dnia 24 czerwca 1950 r. W związku z powyższym organ stwierdził, że w świetle art. 2 ust. 2 ww. ustawy zaistniały podstawy do umorzenia postępowania z mocy prawa. Skargę na decyzję Kolegium z 27 kwietnia 2022 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnieśli A. T., P. T., M.T., J. L. i A. L. – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 poz. 1491) w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji gdy: a) przepis ustawy nowelizującej narusza zasadę demokratycznego państwa prawa wyrażoną ww. przepisie Konstytucji, zasadę ochrony interesów strony w toku postępowania oraz zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa poprzez dokonanie znaczącej zmiany przepisów w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego; b) przepis ustawy nowelizującej narusza zasadę proporcjonalności poprzez użycie przez ustawodawcę nieproporcjonalnych środków do realizacji celu założonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13; co w konsekwencji skutkowało pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] ewentualnie pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o odszkodowanie z uwagi brak prejudykatu koniecznego do wytoczenia powództwa o odszkodowanie związanego z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej; 2) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji gdy przepis ustawy nowelizującej jest niezgodny z zasadą równości wyrażoną ww. przepisie Konstytucji poprzez różnicowanie sytuacji obywateli państwa polskiego, co w konsekwencji skutkowało pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], ewentualnie pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o odszkodowanie z uwagi brak prejudykatu koniecznego do wytoczenia powództwa o odszkodowanie związanego z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej; 3) art. 2 ust 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji gdy przepis ustawy nowelizującej doprowadził do pozbawienia ochrony prawnej praw majątkowych skarżącej oraz do materialnoprawnego zróżnicowania statusów własności, co w konsekwencji skutkowało pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej ul. [...], ozn. nr hip. [...], ewentualnie pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o odszkodowanie z uwagi brak prejudykatu koniecznego do wytoczenia powództwa o odszkodowanie związanego z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej; 4) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji gdy przepis ustawy nowelizującej narusza zasadę pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa poprzez dokonanie znaczącej zmiany przepisów w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej ul. [...], ozn. nr hip. [...], ewentualnie pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o odszkodowanie z uwagi brak prejudykatu koniecznego do wytoczenia powództwa o odszkodowanie związanego z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej; 5) art. 156 § 2 k.p.a. (brzmieniu obowiązującym od dnia 16 września 2021 r.) w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez niewydanie decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia 13 czerwca 1951 r., w sytuacji gdy przepis ten narusza zasadę demokratycznego państwa prawa wyrażoną ww. przepisie Konstytucji poprzez naruszenie zasad rzetelnego procesu legislacyjnego tj. dokonania zmian w procedurze administracyjnej bez przeprowadzenia debaty publicznej oraz wysłuchania opinii środowisk zainteresowanych w sprawie, co skutkowało naruszeniem zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa i w konsekwencji pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]; 6) art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. [dalej jako: Konwencja Europejska] w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji Europejskiej w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie w sytuacji gdy przepis ustawy nowelizującej narusza zasadę zakazu dyskryminacji w zakresie ochrony prawa własności mienia skarżącego wyrażonych w Konwencji Europejskiej, co skutkowało pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], ewentualnie pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o odszkodowanie z uwagi brak prejudykatu koniecznego do wytoczenia powództwa o odszkodowanie związanego z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej; 7) art. 6 ust. 1 Konwencji Europejskiej w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji Europejskiej w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji gdy działanie organu tj. wydanie przedmiotowej decyzji w oparciu o przepis ustawy nowelizującej narusza prawo skarżących do rzetelnego procesu sądowego określonego w Konwencji Europejskiej oraz prowadzi do pozbawienia skarżącego prawa do ubiegania się o odszkodowanie z uwagi na brak prejudykatu koniecznego do wytoczenia powództwa o odszkodowanie związanego z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. W konsekwencji, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 27 kwietnia 2022 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżących złożyła wniosek o zawieszenie postępowania do czasu zbadania zgodności z Konstytucją art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. przez Trybunał Konstytucyjny. Sąd postanowił odmówić zawieszenia postępowania. Uczestnik postępowania Prokurator Prokuratury Rejonowej del. do prokuratury Regionalnej wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów, Sąd uznał skargę za niezasadną. I tak należy wskazać, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że Kolegium prawidłowo oceniło, że w sprawie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania nadzorczego -z dniem 16 września 2021 r. - dotyczącego stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. W. z 21 czerwca 1950 r., nr [...] o odmowie przyznania P. T., I. T., G. G. z T. T. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...]. Zważyć bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, od doręczenia lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 k.p.a.). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 k.p.a.). Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy, ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że "ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę." W kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy (wniosek z 26 października 2000 r.) a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Z powyższej regulacji art. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. wynika, że z dniem wejścia w życie przepisów ustawy, do pozostających w toku postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny stosuje przepisy k.p.a. z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą, natomiast postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji z mocy prawa podlegają umorzeniu. Konstrukcja ww. regulacji oznacza zmianę prawa w toku postępowania. W tej sytuacji, zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie jedynie przesłanki 30-letniego upływu czasu, co w tej sprawie zostało wyjaśnione. I tak materiał dokumentacyjny wskazuje, że orzeczenie Prezydium z 21 czerwca 1950 r. zostało wysłane na adres pełnomocnika stron adw. J.W. i doręczone dnia 24 czerwca 1950 r. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia wszczęto po upływie pięćdziesięciu lat.. W konsekwencji, podzielić należy stanowisko organu, że w sprawie zaszły podstawy do umorzenia przedmiotowego postępowania z uwagi na art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. Sąd odrzuca zatem zarzuty skargi oparte na przywołanych w skardze przepisach Konstytucji Rzeczypospolitej Polski, w tym zwłaszcza jej art. 2 a także art. 32 ust. 1 i 64 ust. 2. W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68). Wobec powyższego nie doszło w sprawie do naruszenia art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. jak również art. 156 § 2 k.p.a. i art. 6 ust. 1 oraz art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Jednocześnie należy podnieść, że uwagi na to, iż przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22, o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP (dotyczy przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a. Jak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest więc podstaw (na co wskazał Sąd już wcześniej) do podzielenia naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji. Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.